来源：中国国土资源报 作者：李 倩 发布时间：2014-01-17
开栏的话
全国国土资源工作会议提出，要把“尽职尽责保护国土资源，节约集约利用国土资源，尽心尽力维护群众权益”作为当前和今后一个时期国土资源工作在大局中的定位。为不折不扣贯彻落实好会议精神，准确把握工作重点，凝聚全系统的共识与力量推动国土资源领域改革深化，本报《理论》版于今日起开设《学习贯彻全国国土资源工作会议精神大家谈》专栏，围绕尽职尽责保护国土资源、节约集约利用国土资源、尽心尽力维护群众权益三大主题，及时刊发大家对相关工作的思考认识。本期刊发第一篇，谈如何强化耕地资源保护。
第二次全国土地调查数据显示，截至2009年底，全国耕地面积20.31亿亩。耕地账面数虽然多了，但人均耕地少、耕地质量总体不高等基本国情并没有改变，严防死守耕地红线，保持现有耕地面积基本稳定，仍将是国土资源部门的政策导向。
耕地红线，既指数量，也指质量。 在国土资源部土地整治中心副主任郧文聚看来，守住并提升耕地质量，是坚守耕地红线的应有之义。
现有耕地近一半为旱坡地——
旱坡地上建高标准基本农田应抓紧破题
郧文聚的判断来自对二调公布的另几项数据的分析。据介绍，二调对于耕地质量主要以坡度、有无灌溉设施两个指标来衡量，这也是全国农用地（耕地）质量等别评定的两个核心指标：全国耕地按坡度划分，平地（即2度以下耕地）为11.6亿亩，坡地（即2度以上耕地）为8.7亿亩；有灌溉设施的耕地9.2亿亩，无灌溉设施的耕地为11.1亿亩。
“大致看，旱坡地面积占我国耕地总量的近一半。我们必须思考，在旱坡地上如何建设高标准基本农田？”
建设高标准基本农田是确保耕地质量的基础，《全国土地整治规划（2011～2015年）》明确提出，“十二五”期间建设旱涝保收高标准基本农田4亿亩。郧文聚认为，二调数据显示，我国有灌溉设施的耕地为9亿亩，这已经接近我国耕地可灌溉面积的上限。未来的高标准基本农田、永久性基本农田，必然包括3个组成部分：第一部分是平地，其中绝大多数可以实现灌溉，做到旱涝保收；第二部分是可实现旱改水、发展小型水利的缓坡梯田，估计能发展3亿亩左右；第三部分是旱地，只能搞雨养农业，靠天吃饭。如果要把15.6亿亩基本农田都建设成高标准基本农田，那么这三部分就都包含其中。“如何建设、管护和利用，是一个大问题。”郧文聚认为，必须因地制宜、区别对待，不能笼统地都要求“旱涝保收”。
“从现有的科技储备来看，如何搞高标准旱改水，如何建设高标准旱坡地，还没有什么积累，应该抓紧破题。这对于西部地区、南方丘陵山区至关重要。”郧文聚说。
守住质量应从耕地功能出发——
统筹考虑其生产、生态、自我修复等功能
耕地红线是既保数量又保质量的红线，在数量上，国家提出严防死守18亿亩，那么，如何守住耕地质量红线？郧文聚的观点是，必须从耕地质量的功能出发。
其一，耕地质量首先体现在具有生产功能。生产功能越好，耕地质量越好。因此，要保护生产功能好的耕地，改造生产功能差的耕地。
其二，耕地质量还意味着具备生态功能。对于耕地来讲，一旦丧失生态功能，生产功能也将随之丧失。
其三，耕地质量必须从可持续利用的角度来认识。耕地之所以具备生产、生态功能，归根结底是因为耕地具有自我修复的能力，即可持续、永续利用的功能，类似人体的免疫力，这是发挥生产、生态功能的前提。
其四，耕地质量还要从系统整体功能的角度来认识。耕地必须具备一定的数量规模、环境条件，并呈集中连片状态，才能稳定发挥出耕地的生产、生态和自我修复功能。
“从这个意义上说，耕地是一个准生命存在，具有生命的活力。如果某个地区耕地数量少、布局细碎，失去了系统完整性，耕地的整体功能就将走下坡路，累积到一定程度，就会崩溃。”郧文聚强调，统筹考虑耕地这几项功能，才能科学保护并有效提升耕地质量。
耕地质量既要“守”也要“建”——
当务之急要抓紧突破政策、制度、科技壁垒
对于耕地质量，郧文聚认为，仅谈“守”并不能满足我国耕地的现实需要。二调成果显示，目前有相当部分耕地需要根据国家退耕还林、还草、还湿和耕地休养生息的总体安排逐步调整，还有相当数量耕地受到中、重度污染，不宜耕种。
“处于健康状态的耕地，要坚守保护；处于亚健康状态的，要调理；处于濒危状态的，要抓紧治疗抢救。”郧文聚形象地将耕地质量分为这3种类型。
他认为，当前设定耕地质量保护目标，在政策、技术、方法、数据、标准、队伍等方面都已经具备比较好的现实条件，但也面临一些无法回避的难题。在通过管理手段保护耕地质量方面，主要是尚未形成资源管理“一盘棋”局面，耕地质量保护第一责任人并不明确，相关部门难以统一行动。
在通过建设提升耕地质量方面，也存在一些困难，郧文聚一一剖析：
一方面，创新驱动难。在平原地区，主要表现为制度创新、科学管理问题，耕地红线和发展红线、生态红线的协调问题，土地污染、土地退化的防治问题。在丘陵山区，突出表现为科技创新、科学规划和组织实施以耕地质量保护为导向的土地整治工程问题。如前所述，旱坡地占我国耕地的“半壁江山”，在丘陵山区建设高标准基本农田，比平原地区要复杂得多，管护和营运也困难得多。“习总书记指出，山水林田湖是一个生命共同体，这深刻阐述了人、田、水、山、土、树之间的生命依存关系，为我们总结传统经验，探索保护整治新途径指明了方向。土地整治科技工作者，必须在这方面立即行动。”郧文聚说。
另一方面，土地产权调整难。业内研究者对耕地细碎化问题研究关注不够，这是不应该的。我国耕地细碎化，既有自然条件造成的，也有制度和发展条件造成的。耕地细碎化不仅造成生产效率低下，也严重制约生产条件改善、经营方式进步、农业发展新要素配置，还影响农村社会资本积累、农村基层治理。下一步深化改革，这是一个重点，也是一个难点。
此外，制度保障难。耕地质量保护的制度缺失是一个现实难题，他建议尽快出台《耕地建设法》。
全国国土资源工作会议提出，要把“尽职尽责保护国土资源，节约集约利用国土资源，尽心尽力维护群众权益”作为当前和今后一个时期国土资源工作在大局中的定位。为不折不扣贯彻落实好会议精神，准确把握工作重点，凝聚全系统的共识与力量推动国土资源领域改革深化，本报《理论》版于今日起开设《学习贯彻全国国土资源工作会议精神大家谈》专栏，围绕尽职尽责保护国土资源、节约集约利用国土资源、尽心尽力维护群众权益三大主题，及时刊发大家对相关工作的思考认识。本期刊发第一篇，谈如何强化耕地资源保护。
第二次全国土地调查数据显示，截至2009年底，全国耕地面积20.31亿亩。耕地账面数虽然多了，但人均耕地少、耕地质量总体不高等基本国情并没有改变，严防死守耕地红线，保持现有耕地面积基本稳定，仍将是国土资源部门的政策导向。
耕地红线，既指数量，也指质量。 在国土资源部土地整治中心副主任郧文聚看来，守住并提升耕地质量，是坚守耕地红线的应有之义。
现有耕地近一半为旱坡地——
旱坡地上建高标准基本农田应抓紧破题
郧文聚的判断来自对二调公布的另几项数据的分析。据介绍，二调对于耕地质量主要以坡度、有无灌溉设施两个指标来衡量，这也是全国农用地（耕地）质量等别评定的两个核心指标：全国耕地按坡度划分，平地（即2度以下耕地）为11.6亿亩，坡地（即2度以上耕地）为8.7亿亩；有灌溉设施的耕地9.2亿亩，无灌溉设施的耕地为11.1亿亩。
“大致看，旱坡地面积占我国耕地总量的近一半。我们必须思考，在旱坡地上如何建设高标准基本农田？”
建设高标准基本农田是确保耕地质量的基础，《全国土地整治规划（2011～2015年）》明确提出，“十二五”期间建设旱涝保收高标准基本农田4亿亩。郧文聚认为，二调数据显示，我国有灌溉设施的耕地为9亿亩，这已经接近我国耕地可灌溉面积的上限。未来的高标准基本农田、永久性基本农田，必然包括3个组成部分：第一部分是平地，其中绝大多数可以实现灌溉，做到旱涝保收；第二部分是可实现旱改水、发展小型水利的缓坡梯田，估计能发展3亿亩左右；第三部分是旱地，只能搞雨养农业，靠天吃饭。如果要把15.6亿亩基本农田都建设成高标准基本农田，那么这三部分就都包含其中。“如何建设、管护和利用，是一个大问题。”郧文聚认为，必须因地制宜、区别对待，不能笼统地都要求“旱涝保收”。
“从现有的科技储备来看，如何搞高标准旱改水，如何建设高标准旱坡地，还没有什么积累，应该抓紧破题。这对于西部地区、南方丘陵山区至关重要。”郧文聚说。
守住质量应从耕地功能出发——
统筹考虑其生产、生态、自我修复等功能
耕地红线是既保数量又保质量的红线，在数量上，国家提出严防死守18亿亩，那么，如何守住耕地质量红线？郧文聚的观点是，必须从耕地质量的功能出发。
其一，耕地质量首先体现在具有生产功能。生产功能越好，耕地质量越好。因此，要保护生产功能好的耕地，改造生产功能差的耕地。
其二，耕地质量还意味着具备生态功能。对于耕地来讲，一旦丧失生态功能，生产功能也将随之丧失。
其三，耕地质量必须从可持续利用的角度来认识。耕地之所以具备生产、生态功能，归根结底是因为耕地具有自我修复的能力，即可持续、永续利用的功能，类似人体的免疫力，这是发挥生产、生态功能的前提。
其四，耕地质量还要从系统整体功能的角度来认识。耕地必须具备一定的数量规模、环境条件，并呈集中连片状态，才能稳定发挥出耕地的生产、生态和自我修复功能。
“从这个意义上说，耕地是一个准生命存在，具有生命的活力。如果某个地区耕地数量少、布局细碎，失去了系统完整性，耕地的整体功能就将走下坡路，累积到一定程度，就会崩溃。”郧文聚强调，统筹考虑耕地这几项功能，才能科学保护并有效提升耕地质量。
耕地质量既要“守”也要“建”——
当务之急要抓紧突破政策、制度、科技壁垒
对于耕地质量，郧文聚认为，仅谈“守”并不能满足我国耕地的现实需要。二调成果显示，目前有相当部分耕地需要根据国家退耕还林、还草、还湿和耕地休养生息的总体安排逐步调整，还有相当数量耕地受到中、重度污染，不宜耕种。
“处于健康状态的耕地，要坚守保护；处于亚健康状态的，要调理；处于濒危状态的，要抓紧治疗抢救。”郧文聚形象地将耕地质量分为这3种类型。
他认为，当前设定耕地质量保护目标，在政策、技术、方法、数据、标准、队伍等方面都已经具备比较好的现实条件，但也面临一些无法回避的难题。在通过管理手段保护耕地质量方面，主要是尚未形成资源管理“一盘棋”局面，耕地质量保护第一责任人并不明确，相关部门难以统一行动。
在通过建设提升耕地质量方面，也存在一些困难，郧文聚一一剖析：
一方面，创新驱动难。在平原地区，主要表现为制度创新、科学管理问题，耕地红线和发展红线、生态红线的协调问题，土地污染、土地退化的防治问题。在丘陵山区，突出表现为科技创新、科学规划和组织实施以耕地质量保护为导向的土地整治工程问题。如前所述，旱坡地占我国耕地的“半壁江山”，在丘陵山区建设高标准基本农田，比平原地区要复杂得多，管护和营运也困难得多。“习总书记指出，山水林田湖是一个生命共同体，这深刻阐述了人、田、水、山、土、树之间的生命依存关系，为我们总结传统经验，探索保护整治新途径指明了方向。土地整治科技工作者，必须在这方面立即行动。”郧文聚说。
另一方面，土地产权调整难。业内研究者对耕地细碎化问题研究关注不够，这是不应该的。我国耕地细碎化，既有自然条件造成的，也有制度和发展条件造成的。耕地细碎化不仅造成生产效率低下，也严重制约生产条件改善、经营方式进步、农业发展新要素配置，还影响农村社会资本积累、农村基层治理。下一步深化改革，这是一个重点，也是一个难点。
此外，制度保障难。耕地质量保护的制度缺失是一个现实难题，他建议尽快出台《耕地建设法》。