来源：中国国土资源报 作者：卢艳霞 黄盛玉 发布时间：2014-01-27
2014年中央一号文件强调，抓紧构建新形势下的国家粮食安全战略，严守耕地红线。全国国土资源工作会议将必须坚持最严格的耕地保护制度、严防死守耕地红线列为2014年十大重点工作之一。在此之前，中央经济工作会议、中央城镇化工作会议、中央农村工作会议相继部署坚持“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略，明确耕地红线必须坚守，耕地数量、质量都要保证。党中央、国务院对耕地保护工作给予了前所未有的重视，坚守18亿亩耕地红线在当前和今后相当长时期内将是国土资源管理的重中之重。
2013年，国土资源系统持续推进耕地数量、质量和生态“三位一体”的耕地管护措施，本文在梳理2013年耕地保护政策的基础上，分析了今后我国土耕地保护面临的压力和挑战，并对2014年耕地保护政策进行了展望。
2013耕地质量建设与管理取得实质性成效,“激励性保护”与信息化管理有了重大进展。
耕地保护管理信息化进程提速
2013年8月23日，国土资源部办公厅下发《关于加快开展基本农田数据库建设的通知》国土资厅发〔2013〕38号（下称《通知》），从统一基本农田数据库建设标准、严格数据库质量检查和成果汇交、明确各级国土资源主管部门职责三方面作出规定，要求各地扎实做好基本农田数据库建设工作。各地在开展数据库建设的同时，要同步研究构建基本农田管理信息化支撑体系和应用系统，逐步实现基本农田定位、定量、定责及占用与补划全面动态管理。
可以预见，国土资源部积极推进基本农田保护数据库的建设，将有利于基本农田动态变化信息及时采集和更新，以及快速、准确进行查询、汇总统计和成果输出等，将改变传统的以手工操作为主的管理方式，有助于实现信息化和动态化管理，大大提高工作效率和管理水平，为构建“天上看、地上查、网上管”新型高效基本农田监管体系提供经验。
耕地质量管护已成耕保重心
2013年，高标准基本农田建设全面展开，深入推进。国土资源部会同财政部印发《关于下达2013年高标准基本农田建设计划的通知》（国土资发〔2013〕66号，制定了中央补助资金方案，组织各省（区、市）编制报送了年度建设实施方案，实行进展月报制度，开展调研、评估，积极推进500个高标准基本农田示范县建设。目前，绝大部分省份已编制下发了本省（区、市）“十二五”高标准基本农田建设年度计划和实施方案，分解落实了国家下达的年度计划，明确了通过各级各类土地整治项目及各种途径能够建成高标准基本农田的面积，还明确了具体建设内容和要求、资金筹措、职责分工和保障措施等，为全面完成4亿亩高标准基本农田建设任务奠定了扎实的基础。
这一年，《土地复垦规定实施办法》出台，土地复垦制度框架初步构建。《土地复垦条例实施办法》自2013年3月1日起施行。2013年2月，国土资源部发布了《土地复垦质量控制标准》（TD/T
1036-2012）。这一系列重大举措让土地复垦有了制度框架。湖南、河南以省政府名义专门下发加强土地复垦的文件，明确政府主要负责人为本行政区域土地复垦工作的第一责任人，制定了土地复垦方案审查、费用缴存等各项制度。宁夏制定了《土地复垦保证金暂行办法》，规定土地复垦义务人在办理建设用地和采矿权审批时，必须缴纳土地复垦保障金。江苏省徐州市颁布实施了《徐州市采煤塌陷地复垦条例》。一些省、区构建了土地复垦管理台账制度，将省、市、县评审通过的土地复垦方案纳入统一的土地复垦管理信息系统，通过系统来动态掌握土地损毁、资金落实、实施进度等情况。此外，一些省、市组织开展了生产建设活动损毁土地调查评价等专项工作，为加强土地复垦奠定了基础。
开展耕地质量评价与监测，耕地质量管护取得初步成效。2012年12月7日，国土资源部印发《关于〈耕地质量等别调查评价与监测工作方案〉的通知》，正式建立耕地质量等别动态更新机制。国土资源部在全国范围内选择15个县作为监测试点，探索年度监测评价的内容、方法和程序。目前，全国已部署了500多个固定监测样点，1000多个动态监测样点，对监测区域因建设占用、灾害损毁、农业结构调整、生态退耕和土地整理复垦开发引起的耕地质量等级和产能变化情况的监测与分析。同时，北京、江苏、浙江等10个省份的耕地质量等别年度更新试点工作率先启动，并以试点工作为基础，编制形成指导全国年度更新的工作规范，为耕地质量等别信息逐步实现面向社会的实时更新查询服务奠定基础。
耕地保护补偿与激励并重
国土资源部积极推动有基础、有意愿、有代表性的地区开展耕地保护补偿试点工作，取得了重大突破，补偿试点从市县扩展到省级，并开始逐步向更大范围推广。各试点地区结合当地实际，选择补偿和激励的方式也逐渐多样，成效显著。
具体试点模式有：对承担耕地保护责任与义务的农民或农民集体进行直接补偿；对农民自发开展的小规模基本农田整治给予补助；对基本农田管护和质量建设给予补助，包括对基本农田管护进行补助、对土地整治项目后期管护给予补助、对耕地质量保护和建设进行补助等。
广东省率先在全国建立了覆盖全省的基本农田保护经济补偿制度。
2012年底，广西壮族自治区国土资源厅、财政厅、农业厅经自治区政府同意，联合下发了《关于鼓励农民自发开展耕地整治工作的意见》（桂国土资发〔2012〕57号），在全区范围内推广龙州“小块并大块”的耕地保护补偿模式，极大调动了广大农民参与良田建设的积极性。
海南省在严格年度耕地保护责任目标考核的基础上，及时兑现奖惩，对耕地保护成绩突出的市县，给予5万元～10万元的奖励。浙江省国土资源厅、财政厅已批准海宁、临海两市开展补偿试点工作。厦门市也已开展类似试点工作。
耕地管控性保护逐步强化日常监管
国土资源部在坚持最严格的耕地保护制度基础上，也在不断探索更加有效的管控性手段。2013年的亮点之一是：进一步改进省级政府耕地保护目标责任考核工作，改变了传统的“听汇报、查台账、看现场”考核方式，取消了以前年度对30个省份进行实地抽查的做法，重点借助国土资源综合信息监管平台，运用全国土地调查形成的“一张图”，结合卫片检查、遥感监测等手段，对各省级政府耕地保护责任目标履行总体情况进行综合考核评估，避免了重复考核，提高了考核的效率，保证了考核的针对性、科学性、有效性。
2012年度耕地占补平衡考核也充分利用遥感监测“一张图”和综合监管平台，在内业核查阶段，就梳理出了2012年度全国各省（区、市）依法报批各类建设项目占用和补充耕地的挂钩使用、落实占补平衡情况，全面实现并强化了对耕地占补平衡的补、备、核、用、考等各环节的全程监管。
2014综合采取法律、技术、经济手段，健全完善管控性保护、建设性保护、经济激励性保护“三项制度”。
更加关注耕地生态价值及其保护
土地资源是生态文明建设的物质基础和空间载体，随着人类文明从农业文明、工业文明向生态文明迈进，土地资源管理也需要紧紧服务于国家经济社会发展的总体目标，更加重视土地的生态功能，从重视土地生产功能向发挥土地生产、生活、生态综合功能转变。
耕地不仅具有生产功能和经济功能，耕地也是绿地，具有重要的生态功能。根据科学研究，耕地比林木和草地能够吸收更多的二氧化碳和释放更多的氧气，更能有效地降低城市热岛效应；耕地可以增加生态多样性和显现绿色空间的广阔性；耕地是长时间农业文明洗礼的特殊人工生态系统，是一种自然与人文的复合景观，有着丰富的生物多样性和特有的乡土生境，也是一种文化景观；大城市周围布局基本农田可以阻碍城市无序蔓延，可以以基本农田作为城市规划确定的绿化隔离带，以此来确保绿化隔离带不再被侵吞，保持各城市组团（卫星城、居住小区、工业小区）之间的隔离性。显然，在工业化、城镇化快速发展进程中，在城市、各类开发区快速低密度扩张中，特别是在一些大中城市，建设项目、环境绿化、粮食生产争地矛盾日益突出，要改善人居环境、实现可持续发展，还需要进一步关注和发挥耕地的生态价值，充分发挥耕地的生态服务功能、绿色空间功能、文化景观功能、消化人畜排泄物保护水环境的功能，抑制城市无序蔓延的功能。
在生态文明大背景下，上海、北京已经开始探索充分发挥耕地生态功能，缓解用地供需矛盾，改善人居环境。上海市在推进土地综合整治过程中，积极探索推进郊野单元规划编制和实施，按照“聚焦游憩功能、彰显郊野特色、优化空间结构、提升环境品质”的规划理念，以生态、景观服务及休闲游憩功能为导向，通过农用地、农村居民点、工业用地等各种用地类型综合整治，有效控制区域内建设用地面积，增大农田、林地、绿化等生态用地空间占比，形成城市开敞生态空间，建成都市生态屏障，实现农业用地生态功能的复苏。
国土资源部应进一步总结提升各地试点探索经验，拓展耕地保护的意义和战略目标，充分发挥耕地保护的粮食安全功能、社会稳定功能、生态保护功能，并加强宣传，凝聚共识，为耕地保护营造良好的氛围。
推进建设占用耕地耕作层土壤剥离利用
耕作层土壤是作物生长的载体，是粮食生产的基础条件，形成需要漫长时间，是珍贵的不可再生资源。随着国家建设不断占用耕地，优质耕作层土壤资源越来越稀缺。与此同时，耕地后备资源日益减少，一些耕地后备资源土壤条件较差，要保障占用耕地和补充耕地的数量和质量的平衡，确保国家粮食生产需要，实施建设占用耕地耕作层土壤剥离再利用势在必行。
从国际经验看，许多发达国家都建立了耕作层土壤剥离利用的法律与机制。如美国、澳大利亚、英国、法国、日本、加拿大等国家，均制定了耕作层土壤剥离利用的法律、法规；英国建立了适合开展耕作层土壤剥离利用的管理体制，明确了联邦政府和地方政府中农业、环境、规划、林业和矿产管理等不同层级政府部门的职责分工；日本通过土地利用规划、城市规划、国土综合开发规划等对耕作层土壤剥离利用做出规划安排与指导，管理部门根据实际情况制定规划设计方案，并分级制定规划设计图，明确具体内容，保证可操作性，不得随意变动。
近年来，在国家法律和政策要求下，吉林、贵州、福建、浙江、河南、广西、甘肃、山西、四川、湖北等地结合当地自然地理条件和经济社会状况，积极探索，创造性开展了富有地方特色的建设占用耕地耕作层剥离利用的试点工作，探索出了一些有效的工作经验和模式。其中，贵州以省政府名义发文，要求全省范围内各项建设占用耕地都开展耕作层剥离；一些地方政府，如余姚市、厦门市、宁波市等地还出台了专门的实施办法；三峡库区实施的“移土培肥”工程更是取得了显著的经济、社会和生态效益。
开展耕地耕作层土壤剥离与利用是《土地管理法》和《土地复垦条例》的明确规定，是保护优质土壤资源、提高补充耕地质量、深化耕地保护的重要举措。应在总结国际国内实践经验的基础上，积极探索创新，建立激励机制，加强规范化管理，加快推进剥离利用工作，力争在全国层面尽快实现建设占用耕地耕作层土壤的“应剥尽剥、充分利用”。
开展剥离利用工作，应坚持几个基本原则：一是坚持规划先行，对适宜开展耕地耕作层土壤剥离的区域和利用的区域提前做出规划安排；二是坚持统筹实施，根据建设占用耕地情况和当地资源条件，结合土地整治项目，建设占用耕地与剥离利用同步设计、同步实施、同步验收；三是坚持因地制宜，合理剥离利用，保护生态，防止造成水土流失和安全隐患；四是坚持政府主导，明确建设单位责任，维护农民合法权益，确保剥离利用顺利实施。
完善耕地保护激励约束机制
市场经济环境下，进一步充分运用经济手段，健全完善耕地保护激励约束机制。一方面，可进一步提高占用耕地成本，完善有利于保护耕地的土地财税制度，加大国家统筹比例，专项用于粮食主产区的转移支付，以抑制企业多占地，引导经济发达地区节约集约用地；另一方面，因地制宜、积极探索对耕地保护重点区域和产权主体实行多种形式激励性补偿。推广广东以财政补贴耕地保护的有效做法，探索建立对农民进行耕地保护直接补偿的制度，让农业获得合理利润，让保护耕地的农民获得合理的收入，用经济手段调动农民种粮的积极性和保护耕地的主动性。
□形势分析
党的十八大围绕2020年全面建成小康社会的宏伟目标，提出以人为本、“四化”同步、规模与质量并重的新型城镇化战略，强调要加快提升城镇化质量，推进进城农民的市民化和城镇基本公共服务全覆盖，坚持城镇化与工业化、农业现代化相互协调，与城乡发展一体化、国土空间格局优化、资源利用方式转变和生态文明建设互为促进。
适应新形势新要求，我国耕地保护面临更大的压力和挑战：
城镇化带动居住、产业、基础设施等建设用地规模持续增加，建设占用耕地的需求还要增大。城镇化不仅导致城镇用地的扩大，工业、服务业、基础设施等建设用地的需求也会相应增加。保持目前每年平均提高1个百分点的城镇化率增长速度，2011年～2020年城镇人口将增加1.8亿左右。按当前用地水平推算，建设用地总量还需增加406万公顷，需占用耕地约243万公顷，将超过《全国土地利用总体规划纲要（2006年～2020年）》确定的2011年～2020年间建设占用耕地200万公顷的预期安排。2020年后，我国还要相继面临人口高峰和城镇化高峰，用地供需矛盾会进一步加剧。
多年来建设占用导致耕地特别是优质耕地减少，影响粮食安全基础。通过严格用途管制，非农建设占用耕地虽然实现占补平衡，没有因建设占用造成耕地净减少，但优质耕地分布区域与城镇化建设区域高度重合，建设占用对耕地质量、结构和空间分布的影响不容忽视。近10年间，全国建设占用的耕地中近1/2为水田和菜地，同期补充的耕地中水田和菜地不到1/5。从更大的空间尺度看，我国东部、南部省区既是水田、水浇地等优质耕地集中分布地区，又是全国人口经济集聚和城镇化重点发展地区，城镇化建设导致水田呈现东部南部地区减少、东北地区略增、全国总体净减的格局。耕地占补状况和面临的问题，一定程度上影响了国家粮食生产格局和安全基础，东部、南部沿海等鱼米之乡成为粮食净调入地区，传统的“南粮北调”格局转变为“北粮南运”，人口密集地区的粮食输送和稳定供应面临更大压力。
与此同时，生态环境约束强化，耕地后备资源减少，补充耕地越来越难。保障国家粮食安全，并在城镇化进程中同步推进农业现代化，必须稳定现有耕地基础。但经过多年开发，全国耕地后备资源已经降至8000万亩左右，其中上海、北京、天津、浙江等省市耕地后备资源接近枯竭，占补平衡已难以落实。今后要进一步加强生态文明建设，部分耕地后备资源还要转化为生态性自然保留用地，水资源、地质环境、生态容量等环境条件的约束也将强化，补充耕地的空间进一步压缩。
随着人口的城镇化进程，耕地保护和利用面临缺劳力、资金、机制等多重困局。一方面，随着我国工业化城镇化进程，每年近千万农村人口彻底离土离乡，成为城市人，农村青壮劳力非农化加快，农村种地基本都是留守老人和留守妇女，有地无人耕、良田被撂荒成为普遍的现象。另一方面，单家独户的小农经济，使得集体统一服务的功能不断退化，造成耕地小型农田水利建设工程等基础设施常年失修，耕地质量建设缺乏资金来源。此外，种粮比较效益低，劳动力成本不断提高，农民缺乏种粮积极性，非农化、非粮化的趋势明显，粗放种植方式大量存在；在现行的政绩考核体制下，衡量地方政绩的主要指标是GDP的增长，实行耕地保护不能体现政绩，地方政府的内在动力不足、积极性不高、责任难落实，当发展与保护出现矛盾时，往往会以牺牲耕地为代价换取一时的发展。
耕地是粮食安全的基础，城镇化发展绝不能以过度消耗耕地为代价。尤其是我国特殊的人口、资源国情和复杂的国际环境，更决定了任何时候都不能放松耕地保护。面对当前城镇化过程中耕地数量减少、质量降低、占补平衡难度加大、耕地结构和空间分布格局发生变化等挑战，必须继续坚守耕地保护红线，改革创新耕地保护制度，加快推进现代农业发展，为新型城镇化持续平稳推进创造更有利的条件。
2013年，国土资源系统持续推进耕地数量、质量和生态“三位一体”的耕地管护措施，本文在梳理2013年耕地保护政策的基础上，分析了今后我国土耕地保护面临的压力和挑战，并对2014年耕地保护政策进行了展望。
2013耕地质量建设与管理取得实质性成效,“激励性保护”与信息化管理有了重大进展。
耕地保护管理信息化进程提速
2013年8月23日，国土资源部办公厅下发《关于加快开展基本农田数据库建设的通知》国土资厅发〔2013〕38号（下称《通知》），从统一基本农田数据库建设标准、严格数据库质量检查和成果汇交、明确各级国土资源主管部门职责三方面作出规定，要求各地扎实做好基本农田数据库建设工作。各地在开展数据库建设的同时，要同步研究构建基本农田管理信息化支撑体系和应用系统，逐步实现基本农田定位、定量、定责及占用与补划全面动态管理。
可以预见，国土资源部积极推进基本农田保护数据库的建设，将有利于基本农田动态变化信息及时采集和更新，以及快速、准确进行查询、汇总统计和成果输出等，将改变传统的以手工操作为主的管理方式，有助于实现信息化和动态化管理，大大提高工作效率和管理水平，为构建“天上看、地上查、网上管”新型高效基本农田监管体系提供经验。
耕地质量管护已成耕保重心
2013年，高标准基本农田建设全面展开，深入推进。国土资源部会同财政部印发《关于下达2013年高标准基本农田建设计划的通知》（国土资发〔2013〕66号，制定了中央补助资金方案，组织各省（区、市）编制报送了年度建设实施方案，实行进展月报制度，开展调研、评估，积极推进500个高标准基本农田示范县建设。目前，绝大部分省份已编制下发了本省（区、市）“十二五”高标准基本农田建设年度计划和实施方案，分解落实了国家下达的年度计划，明确了通过各级各类土地整治项目及各种途径能够建成高标准基本农田的面积，还明确了具体建设内容和要求、资金筹措、职责分工和保障措施等，为全面完成4亿亩高标准基本农田建设任务奠定了扎实的基础。
这一年，《土地复垦规定实施办法》出台，土地复垦制度框架初步构建。《土地复垦条例实施办法》自2013年3月1日起施行。2013年2月，国土资源部发布了《土地复垦质量控制标准》（TD/T
1036-2012）。这一系列重大举措让土地复垦有了制度框架。湖南、河南以省政府名义专门下发加强土地复垦的文件，明确政府主要负责人为本行政区域土地复垦工作的第一责任人，制定了土地复垦方案审查、费用缴存等各项制度。宁夏制定了《土地复垦保证金暂行办法》，规定土地复垦义务人在办理建设用地和采矿权审批时，必须缴纳土地复垦保障金。江苏省徐州市颁布实施了《徐州市采煤塌陷地复垦条例》。一些省、区构建了土地复垦管理台账制度，将省、市、县评审通过的土地复垦方案纳入统一的土地复垦管理信息系统，通过系统来动态掌握土地损毁、资金落实、实施进度等情况。此外，一些省、市组织开展了生产建设活动损毁土地调查评价等专项工作，为加强土地复垦奠定了基础。
开展耕地质量评价与监测，耕地质量管护取得初步成效。2012年12月7日，国土资源部印发《关于〈耕地质量等别调查评价与监测工作方案〉的通知》，正式建立耕地质量等别动态更新机制。国土资源部在全国范围内选择15个县作为监测试点，探索年度监测评价的内容、方法和程序。目前，全国已部署了500多个固定监测样点，1000多个动态监测样点，对监测区域因建设占用、灾害损毁、农业结构调整、生态退耕和土地整理复垦开发引起的耕地质量等级和产能变化情况的监测与分析。同时，北京、江苏、浙江等10个省份的耕地质量等别年度更新试点工作率先启动，并以试点工作为基础，编制形成指导全国年度更新的工作规范，为耕地质量等别信息逐步实现面向社会的实时更新查询服务奠定基础。
耕地保护补偿与激励并重
国土资源部积极推动有基础、有意愿、有代表性的地区开展耕地保护补偿试点工作，取得了重大突破，补偿试点从市县扩展到省级，并开始逐步向更大范围推广。各试点地区结合当地实际，选择补偿和激励的方式也逐渐多样，成效显著。
具体试点模式有：对承担耕地保护责任与义务的农民或农民集体进行直接补偿；对农民自发开展的小规模基本农田整治给予补助；对基本农田管护和质量建设给予补助，包括对基本农田管护进行补助、对土地整治项目后期管护给予补助、对耕地质量保护和建设进行补助等。
广东省率先在全国建立了覆盖全省的基本农田保护经济补偿制度。
2012年底，广西壮族自治区国土资源厅、财政厅、农业厅经自治区政府同意，联合下发了《关于鼓励农民自发开展耕地整治工作的意见》（桂国土资发〔2012〕57号），在全区范围内推广龙州“小块并大块”的耕地保护补偿模式，极大调动了广大农民参与良田建设的积极性。
海南省在严格年度耕地保护责任目标考核的基础上，及时兑现奖惩，对耕地保护成绩突出的市县，给予5万元～10万元的奖励。浙江省国土资源厅、财政厅已批准海宁、临海两市开展补偿试点工作。厦门市也已开展类似试点工作。
耕地管控性保护逐步强化日常监管
国土资源部在坚持最严格的耕地保护制度基础上，也在不断探索更加有效的管控性手段。2013年的亮点之一是：进一步改进省级政府耕地保护目标责任考核工作，改变了传统的“听汇报、查台账、看现场”考核方式，取消了以前年度对30个省份进行实地抽查的做法，重点借助国土资源综合信息监管平台，运用全国土地调查形成的“一张图”，结合卫片检查、遥感监测等手段，对各省级政府耕地保护责任目标履行总体情况进行综合考核评估，避免了重复考核，提高了考核的效率，保证了考核的针对性、科学性、有效性。
2012年度耕地占补平衡考核也充分利用遥感监测“一张图”和综合监管平台，在内业核查阶段，就梳理出了2012年度全国各省（区、市）依法报批各类建设项目占用和补充耕地的挂钩使用、落实占补平衡情况，全面实现并强化了对耕地占补平衡的补、备、核、用、考等各环节的全程监管。
2014综合采取法律、技术、经济手段，健全完善管控性保护、建设性保护、经济激励性保护“三项制度”。
更加关注耕地生态价值及其保护
土地资源是生态文明建设的物质基础和空间载体，随着人类文明从农业文明、工业文明向生态文明迈进，土地资源管理也需要紧紧服务于国家经济社会发展的总体目标，更加重视土地的生态功能，从重视土地生产功能向发挥土地生产、生活、生态综合功能转变。
耕地不仅具有生产功能和经济功能，耕地也是绿地，具有重要的生态功能。根据科学研究，耕地比林木和草地能够吸收更多的二氧化碳和释放更多的氧气，更能有效地降低城市热岛效应；耕地可以增加生态多样性和显现绿色空间的广阔性；耕地是长时间农业文明洗礼的特殊人工生态系统，是一种自然与人文的复合景观，有着丰富的生物多样性和特有的乡土生境，也是一种文化景观；大城市周围布局基本农田可以阻碍城市无序蔓延，可以以基本农田作为城市规划确定的绿化隔离带，以此来确保绿化隔离带不再被侵吞，保持各城市组团（卫星城、居住小区、工业小区）之间的隔离性。显然，在工业化、城镇化快速发展进程中，在城市、各类开发区快速低密度扩张中，特别是在一些大中城市，建设项目、环境绿化、粮食生产争地矛盾日益突出，要改善人居环境、实现可持续发展，还需要进一步关注和发挥耕地的生态价值，充分发挥耕地的生态服务功能、绿色空间功能、文化景观功能、消化人畜排泄物保护水环境的功能，抑制城市无序蔓延的功能。
在生态文明大背景下，上海、北京已经开始探索充分发挥耕地生态功能，缓解用地供需矛盾，改善人居环境。上海市在推进土地综合整治过程中，积极探索推进郊野单元规划编制和实施，按照“聚焦游憩功能、彰显郊野特色、优化空间结构、提升环境品质”的规划理念，以生态、景观服务及休闲游憩功能为导向，通过农用地、农村居民点、工业用地等各种用地类型综合整治，有效控制区域内建设用地面积，增大农田、林地、绿化等生态用地空间占比，形成城市开敞生态空间，建成都市生态屏障，实现农业用地生态功能的复苏。
国土资源部应进一步总结提升各地试点探索经验，拓展耕地保护的意义和战略目标，充分发挥耕地保护的粮食安全功能、社会稳定功能、生态保护功能，并加强宣传，凝聚共识，为耕地保护营造良好的氛围。
推进建设占用耕地耕作层土壤剥离利用
耕作层土壤是作物生长的载体，是粮食生产的基础条件，形成需要漫长时间，是珍贵的不可再生资源。随着国家建设不断占用耕地，优质耕作层土壤资源越来越稀缺。与此同时，耕地后备资源日益减少，一些耕地后备资源土壤条件较差，要保障占用耕地和补充耕地的数量和质量的平衡，确保国家粮食生产需要，实施建设占用耕地耕作层土壤剥离再利用势在必行。
从国际经验看，许多发达国家都建立了耕作层土壤剥离利用的法律与机制。如美国、澳大利亚、英国、法国、日本、加拿大等国家，均制定了耕作层土壤剥离利用的法律、法规；英国建立了适合开展耕作层土壤剥离利用的管理体制，明确了联邦政府和地方政府中农业、环境、规划、林业和矿产管理等不同层级政府部门的职责分工；日本通过土地利用规划、城市规划、国土综合开发规划等对耕作层土壤剥离利用做出规划安排与指导，管理部门根据实际情况制定规划设计方案，并分级制定规划设计图，明确具体内容，保证可操作性，不得随意变动。
近年来，在国家法律和政策要求下，吉林、贵州、福建、浙江、河南、广西、甘肃、山西、四川、湖北等地结合当地自然地理条件和经济社会状况，积极探索，创造性开展了富有地方特色的建设占用耕地耕作层剥离利用的试点工作，探索出了一些有效的工作经验和模式。其中，贵州以省政府名义发文，要求全省范围内各项建设占用耕地都开展耕作层剥离；一些地方政府，如余姚市、厦门市、宁波市等地还出台了专门的实施办法；三峡库区实施的“移土培肥”工程更是取得了显著的经济、社会和生态效益。
开展耕地耕作层土壤剥离与利用是《土地管理法》和《土地复垦条例》的明确规定，是保护优质土壤资源、提高补充耕地质量、深化耕地保护的重要举措。应在总结国际国内实践经验的基础上，积极探索创新，建立激励机制，加强规范化管理，加快推进剥离利用工作，力争在全国层面尽快实现建设占用耕地耕作层土壤的“应剥尽剥、充分利用”。
开展剥离利用工作，应坚持几个基本原则：一是坚持规划先行，对适宜开展耕地耕作层土壤剥离的区域和利用的区域提前做出规划安排；二是坚持统筹实施，根据建设占用耕地情况和当地资源条件，结合土地整治项目，建设占用耕地与剥离利用同步设计、同步实施、同步验收；三是坚持因地制宜，合理剥离利用，保护生态，防止造成水土流失和安全隐患；四是坚持政府主导，明确建设单位责任，维护农民合法权益，确保剥离利用顺利实施。
完善耕地保护激励约束机制
市场经济环境下，进一步充分运用经济手段，健全完善耕地保护激励约束机制。一方面，可进一步提高占用耕地成本，完善有利于保护耕地的土地财税制度，加大国家统筹比例，专项用于粮食主产区的转移支付，以抑制企业多占地，引导经济发达地区节约集约用地；另一方面，因地制宜、积极探索对耕地保护重点区域和产权主体实行多种形式激励性补偿。推广广东以财政补贴耕地保护的有效做法，探索建立对农民进行耕地保护直接补偿的制度，让农业获得合理利润，让保护耕地的农民获得合理的收入，用经济手段调动农民种粮的积极性和保护耕地的主动性。
□形势分析
党的十八大围绕2020年全面建成小康社会的宏伟目标，提出以人为本、“四化”同步、规模与质量并重的新型城镇化战略，强调要加快提升城镇化质量，推进进城农民的市民化和城镇基本公共服务全覆盖，坚持城镇化与工业化、农业现代化相互协调，与城乡发展一体化、国土空间格局优化、资源利用方式转变和生态文明建设互为促进。
适应新形势新要求，我国耕地保护面临更大的压力和挑战：
城镇化带动居住、产业、基础设施等建设用地规模持续增加，建设占用耕地的需求还要增大。城镇化不仅导致城镇用地的扩大，工业、服务业、基础设施等建设用地的需求也会相应增加。保持目前每年平均提高1个百分点的城镇化率增长速度，2011年～2020年城镇人口将增加1.8亿左右。按当前用地水平推算，建设用地总量还需增加406万公顷，需占用耕地约243万公顷，将超过《全国土地利用总体规划纲要（2006年～2020年）》确定的2011年～2020年间建设占用耕地200万公顷的预期安排。2020年后，我国还要相继面临人口高峰和城镇化高峰，用地供需矛盾会进一步加剧。
多年来建设占用导致耕地特别是优质耕地减少，影响粮食安全基础。通过严格用途管制，非农建设占用耕地虽然实现占补平衡，没有因建设占用造成耕地净减少，但优质耕地分布区域与城镇化建设区域高度重合，建设占用对耕地质量、结构和空间分布的影响不容忽视。近10年间，全国建设占用的耕地中近1/2为水田和菜地，同期补充的耕地中水田和菜地不到1/5。从更大的空间尺度看，我国东部、南部省区既是水田、水浇地等优质耕地集中分布地区，又是全国人口经济集聚和城镇化重点发展地区，城镇化建设导致水田呈现东部南部地区减少、东北地区略增、全国总体净减的格局。耕地占补状况和面临的问题，一定程度上影响了国家粮食生产格局和安全基础，东部、南部沿海等鱼米之乡成为粮食净调入地区，传统的“南粮北调”格局转变为“北粮南运”，人口密集地区的粮食输送和稳定供应面临更大压力。
与此同时，生态环境约束强化，耕地后备资源减少，补充耕地越来越难。保障国家粮食安全，并在城镇化进程中同步推进农业现代化，必须稳定现有耕地基础。但经过多年开发，全国耕地后备资源已经降至8000万亩左右，其中上海、北京、天津、浙江等省市耕地后备资源接近枯竭，占补平衡已难以落实。今后要进一步加强生态文明建设，部分耕地后备资源还要转化为生态性自然保留用地，水资源、地质环境、生态容量等环境条件的约束也将强化，补充耕地的空间进一步压缩。
随着人口的城镇化进程，耕地保护和利用面临缺劳力、资金、机制等多重困局。一方面，随着我国工业化城镇化进程，每年近千万农村人口彻底离土离乡，成为城市人，农村青壮劳力非农化加快，农村种地基本都是留守老人和留守妇女，有地无人耕、良田被撂荒成为普遍的现象。另一方面，单家独户的小农经济，使得集体统一服务的功能不断退化，造成耕地小型农田水利建设工程等基础设施常年失修，耕地质量建设缺乏资金来源。此外，种粮比较效益低，劳动力成本不断提高，农民缺乏种粮积极性，非农化、非粮化的趋势明显，粗放种植方式大量存在；在现行的政绩考核体制下，衡量地方政绩的主要指标是GDP的增长，实行耕地保护不能体现政绩，地方政府的内在动力不足、积极性不高、责任难落实，当发展与保护出现矛盾时，往往会以牺牲耕地为代价换取一时的发展。
耕地是粮食安全的基础，城镇化发展绝不能以过度消耗耕地为代价。尤其是我国特殊的人口、资源国情和复杂的国际环境，更决定了任何时候都不能放松耕地保护。面对当前城镇化过程中耕地数量减少、质量降低、占补平衡难度加大、耕地结构和空间分布格局发生变化等挑战，必须继续坚守耕地保护红线，改革创新耕地保护制度，加快推进现代农业发展，为新型城镇化持续平稳推进创造更有利的条件。