陈正 王建强 王健
耕地占补平衡制度自确立实施以来，作为经济发展与资源保护的调节器，发挥了保障发展和保护耕地的双重作用，实现了经济增长和耕地保护的双赢。党的十九大明确了统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的总体部署，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，发展道路将更加注重均衡性、人与自然的和谐共生。新发展理念对耕地保护和内涵集约发展提出了更高的要求，如何在更加注重支撑均衡发展的同时，保住耕地红线，提升资源“生态友好度”，如何用好耕地占补平衡这个“阀门”调节发展与均衡、效率与资源环境保护的关系，运用有效监管手段切实保障占补平衡改革制度的落实，是当前耕地保护研究的重大课题。
耕地占补平衡机制的新变化
耕地占补平衡制度是耕地保护制度的“牛鼻子”，是统筹推进土地整治和高标准农田建设、落实耕地和永久基本农田保护责任的关键所在。适应耕地保护形势，国家提出实行耕地数量、质量、生态三位一体保护，构建“控占用、明责任、算大账、差别化”的占补平衡新机制。日前发布的《国土资源部关于改进管理方式切实落实耕地占补平衡的通知》提出了转变补充耕地方式、扩大补充耕地途径、实行指标分类管理、采取指标核销方式、规范指标调剂、扩大资金投入和强化监测监管等7 项措施。改进后的占补平衡管理新机制主要有几大变化：新机制坚持绿色发展理念，转变了补充耕地的方式，拓展了补充耕地来源途径，实行指标分类管理和储备核销方式，简化了建设用地项目与补充耕地项目之间挂钩的管理环节，迈出了补充耕地“算大账”的重要一步。
耕地占补平衡监管面临的新挑战
有效监管是确保改革顺利推进的保障，新形势下耕地占补平衡能否持续有效地发挥好对于发展和保护的调节作用，监管体系的作用十分重要。当前，我国已经建立了土地整治日常监测监管、建设用地审批、年度占补平衡考核、新增耕地核查和耕地保护责任目标考核等为具体内容的耕地占补平衡监管体系。随着改革的逐步深入，现有监管体系与政策制度管理不协调、不适应、不均衡的问题将逐渐凸显，新的监管难题也随之而来。补充耕地“算大账”对新增耕地核定提出更高要求。土地整治、城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦和各类高标准农田建设新增耕地可用于占补平衡，耕地开垦费、新增费等各类涉农资金实施项目的新增耕地也可用于占补平衡，这是补充耕地资金、途径的双拓展，由于各类项目的资料规范不同、新增耕地的空间形态不同，如何以有效的手段实现各类新增耕地的监管是首要难题。
各类主体的参与对补充耕地成效提出新的挑战。在原有管理体制下，各类实施主体由于管理主要目标不同，组织实施高标准农田建设的水利设施建设、土壤肥力提升、产业配套等各有侧重，如何转变管理思路，按照统一的高标准农田进行建设，确保补充耕地的基础设施配套、质量等条件均能达到高标准，让农民方便种、愿意种，需要政策和制度的双重约束与引导。
占补平衡的管理新路径决定了监管对象的多元化。取消占补平衡挂钩管理，意味着对建设占用耕地与挂钩补充耕地不再是“一一对应”关系，突出了对形成补充耕地分类指标的入口监管的重要性，更加要求对占补平衡相关各方的全面监管。这不仅要对建设占用耕地单位履行补充耕地义务情况进行监管，还要对补充耕地项目的实施主体进行监管，更要对各级政府落实补充耕地责任落实情况进行监管。
新形势下耕地占补平衡监管体系建设路径
理顺监管工作体系。从管理体系发展理论角度讲，任何一项管理工作都会经历管理割裂化、管理层级化到管理扁平化的发展过程，耕地占补平衡监管体系正处于这一发展阶段，各项监管工作之间尚未形成重点突出、层级清晰的监管局面，导致有些内容在各项监管工作中重复出现。以补充耕地的数量监管为例，从备案单个项目的核查、年度变更核查、年度总量考核等工作中均作为重点内容，但相关工作之间的相互校核、结果相互利用的工作机制还没有固化，导致还存在备案数据和上图面积图数不一致的问题。需要围绕耕地占补平衡监管的总体需求，针对不同监管工作的技术手段和特点，形成手段各有侧重、结果相互验证、工作交融互通的监管体系，去重补缺，才能保证监管目标实现，同时降低管理成本。
“补位”监管关键环节。耕地占补平衡管理制度改革后，对监管工作带来最大的挑战是如何落实耕地数量、质量、地类全面监管。由于补充耕地的主渠道发生变化，以往以监测大块新增耕地图斑的监管精度并不能适应以零星、线状地物为新增耕地主要形态的监管工作需求，对补充耕地和提质改造耕地的产能核定方法也须进一步研究，对旱地、水浇地、水田的分类确认也须更加明确，形成易调查辨别的规范标准。研判耕地占补平衡制度改革后即将出现的新情况、新特点，开展以信息化手段为基础的监管需求分析，完善技术标准、明确监管精度等技术要求，把监管的缺位点补足补好，才能避免改革后又出现新问题。
明晰各级监管权责。当前的占补平衡管理现状看似扁平化，很多监管工作由国土资源部主动开展，但省级及以下层级发现、反馈问题的手段和方法不多，一是怕自我暴露问题，影响地方形象，二是积极主动开展监管的责任没有压实，动力不足。这导致国家看到的更多是经验做法，而对问题的导向和苗头掌握不及时。须建立及时发现问题的纠错机制和反馈机制，在国家、省、市、县不同的管理层级上划清监管职责、严格落实责任，市县级要管细、管实、管到项目，省级要落实审核检查责任，国家层面要补足督导检查和指导服务的短板，保持上下信息畅通；对及时发现问题并妥善处理纠正和上级检查考核发现问题的，应予以区分对待；在改革过程中，及时纠错、适度容错、杜绝大错，才是有效的监管方式。同时，也要进一步明晰行政管理和技术监测的职责划分，保持技术工作的相对独立，将数据分析监测、信息化比对核查、实地调查与野外信息采集等技术工作长线化、制度化，更好地发挥技术单位为行政决策服务的作用。
完善耕地占补平衡监管工作的具体措施
严格新增耕地核定。完善土地整治高标准农田建设新增耕地调查认定程序，制定相关技术标准，研究明确可作为补充耕地的地类来源。充分利用无人机等低空遥感监测手段，在项目立项前和竣工后开展遥感监测，辅以实地调查，确认新增耕地面积、认定新增耕地类型、评定耕地质量等别。重点加强对打消田坎等细碎地物新增耕地的核定，严格把握土地调查中对耕地面积的调查统计方式，对北方小于 2 米、南方小于 1 米的沟路坎等已纳入耕地统计的，不能作为新增耕地，并做好土地整治项目新增耕地管理和年度土地变更调查工作的衔接。
加强未利用地监管。开展未利用地基础研究，对新一轮耕地后备资源调查成果加以分析，对生态敏感区、水源保护区等后备资源要划定范围，设定为禁止开发区域。强化对未利用地开发土地整治项目的立项监管，提出未利用地开发可行性论证的具体要求，明确项目审批主体、严格审批程序、落实审批责任。加强未利用地开发部级监管，将未利用地空间信息纳入部综合监管平台，对各类备案管理信息中建设占用、土地开发等涉及未利用地的，要实时监控、加强监测监管。开展未利用地重点区域全天候遥感监测，及时发现制止非法利用和破坏未利用地的行为。
抓好信息上图入库。落实高标准农田建设统一上图入库、统一监管考核制度，将各部门高标准农田建设项目信息全面上图入库。完善农村土地整治监测监管系统设计，适应各类主体、各类资金实施的土地整治项目能够纳入备案系统。提高系统的辅助核查功能，为市县级备案和省级审核把关做好信息化服务，提高入库信息质量和准确性。把好项目入库关口，对图库备案的土地整治项目，要切实落实省级审核职责，加强土地整治项目日常监测监管。开展已入库指标的核实检查工作，督促地方对已入库占补平衡指标进一步核实确认，确保占补平衡指标真实准确。
强化市场动态监控。建立健全补充耕地指标市场化管理机制，引导各地根据补充耕地的地类、质量和建设用地项目类型等因素形成补充耕地市场化价格，优先保障国家重点基础设施项目顺利落地。开展补充耕地指标市场化监控与价格预警，完善制度设计，防止补充耕地指标非需求性买卖，和以补充耕地市场囤积居奇、获取暴利，保持补充耕地指标市场价格在合理范围。加强补充耕地异地调剂管理，逐步建立公开透明、公平公正的调剂机制，防止利用补充耕地指标调剂腐败案件的发生。支持贫困地区产生的补充耕地指标优先调剂，获取收益用于服务脱贫攻坚。
抓实监管与舆论宣传。完善耕地占补平衡、耕地保护责任目标等考核手段措施，充分利用耕地保护责任目标考核与领导干部综合考核评价、生态文明建设目标评价考核、粮食安全省长责任制考核等相关考核联动的机制，进一步强化地方政府落实耕地保护任务责任。加强考核结果应用，作为土地利用计划、专项资金分配等的重要参考因素，切实落实考核奖惩措施。加大力度开展舆论宣传，让社会各界认识到耕地占补平衡的重要意义和改革成效，形成全社会共同保护耕地的良好局面。