来源：国土资源部规划司 作者： 发布时间：2014-02-21
为贯彻落实党中央、国务院的决策部署，国土资源部在深入研究、总结实践经验基础上，制定下发了《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》（国土资发〔2014〕18号，以下简称《通知》），提出了新形势下进一步严格耕地保护的新目标、新要求和新举措，这是指导未来一个时期耕地保护工作的纲领性文件。
充分认识保护耕地的极端重要性和现实紧迫性
党中央、国务院高度重视耕地保护工作，党的十八大和十八届三中全会、中央经济工作会议、中央城镇化工作会议、中央农村工作会议站在改革发展全局的战略高度，客观分析了粮食安全和耕地保护面临的严峻形势，深刻揭示了土地管理的薄弱环节和突出问题，突出强调要毫不动摇地坚守耕地保护红线，明确提出了新形势下进一步严格耕地保护的战略目标和总体要求。这充分体现了对坚守耕地保护红线和粮食安全底线的战略定力，体现了深化改革创新和对子孙后代高度负责的鲜明态度。
坚守耕地保护红线是保障国家粮食安全的战略需要。国以民为本，民以食为天。十几亿人口的吃饭问题，始终是我国的头等大事。我国粮食安全并非高枕无忧，尽管粮食总产量实现新中国历史上第一次“十连增”，但粮食与其他重要农产品的进口数量也在持续攀升，产需缺口不断加大，2012年贸易依存度已上升到21%。未来随着人口增加和城镇化发展，粮食需求还将刚性增长，粮食供求紧平衡很可能是一个长期态势。保障国家粮食安全，最根本的是保护耕地。要确保谷物基本自给、口粮绝对安全，把饭碗牢牢端在自己手上，耕地保护就丝毫放松不得。
坚守耕地保护红线是加快经济发展方式转变的根本要求。加快经济发展方式转变刻不容缓。经过多年以大量消耗资源环境为代价的高速发展，许多城市资源环境承载能力已明显减弱，水土资源和能源不足、环境污染等问题凸显，财政和金融风险不断加大。我国已经到了必须在发展中加快提质增效升级的关键时期，粗放扩张、人地失衡、举债度日、破坏环境的老路不能再走，严守耕地红线、走内涵挖潜新路比以往任何时候都更为重要和紧迫。
坚守耕地保护红线是保障改革发展战略部署顺利推进的必然选择。十八届三中全会和中央经济工作会议、城镇化工作会议、农村工作会议对土地制度改革、新型城镇化发展、农业农村发展改革进行了整体部署。目前各地推进土地制度改革和城镇化发展的热情高涨，但因认识不足或理解偏差，一些地方也出现了乱占滥用土地的苗头，冲击耕地红线。保障改革发展战略部署顺利推进，必须毫不动摇地坚守耕地保护红线，这既是国家粮食安全底线，也是推进改革的底线。
10多年来，我们严格土地用途管制，加强耕地保护管理，取得了积极成效，但耕地保护形势依然严峻。尽管第二次全国土地调查显示耕地面积增加了2亿亩，但适宜稳定利用的耕地也就18亿亩多一点，粮食生产的实有耕地面积并未增加，耕地占补平衡难度加大，绝不能仅凭耕地数量增加就盲目乐观，耕地保护这根弦必须始终绷紧。同时还要看到，经过改革开放30多年来持续快速发展，我国城乡土地开发强度总体偏高，建设用地存量大、利用效率低，划定永久基本农田、严控建设占用耕地不仅十分必要，也已具备条件。
坚决落实党中央、国务院决策部署
党中央、国务院将耕地保护放到了前所未有的重要位置，各级国土资源部门要积极行动起来，认真贯彻落实党的十八大和十八届三中全会等一系列重要会议精神，把保护耕地作为土地管理工作的首要任务，坚决落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度。《通知》围绕贯彻落实党中央、国务院决策部署，明确提出了当前和今后一个时期耕地保护的目标任务、基本原则和重要举措。
严守耕地红线，确保实有耕地面积基本稳定、质量不下降。这是基于二次调查成果和耕地保护面临的形势，综合考虑国家粮食安全、经济社会可持续发展和生态文明建设需要，提出的耕地保护总目标。一方面，人均耕地少、耕地质量总体不高、耕地后备资源不足的基本国情没有改变，另一方面，适应生态文明建设的需要，对二次调查查明的陡坡耕地、中重度污染耕地等，还要根据国家退耕还林、还草、还湿和耕地休养生息、整治修复的总体安排逐步调整，保持实有耕地面积基本稳定、质量不下降极为必要。
坚持耕地保护优先、数量质量并重。这既是新形势下土地管理乃至建设发展理念的重大转变，也是耕地保护工作必须长期遵循的基本原则。多年来我们强调统筹保障发展和保护耕地，但一些地方实际走的是一条重发展轻保护、粗放扩张之路，尤其是新城新区、各类开发园区急功近利、摊大饼式扩展，占用大量良田好地。耕地占补平衡重数量轻质量问题也比较突出，过去10年，建设占用耕地近1/2是水田和菜地，而同期补充的耕地中水田和菜地远未达到这个比例。这种建设发展模式和占补平衡做法必须改变。《通知》遵循耕地保护优先、数量质量并重的原则，提出了一系列新举措，如：严格控制城市建设用地规模，确需扩大的，采取串联式、组团式、卫星城式布局，避让优质耕地；严格划定城市开发边界和永久基本农田，将城镇周边和交通沿线的优质耕地、土地整治建成的高标准农田等优先划入基本农田，实行严格管理、永久保护；在严格执行先补后占基础上，进一步确立以补定占原则，对耕地后备资源不足的地区相应减少建设占用耕地计划指标，在建设用地预审和农用地转用审查中从严把关；全面实施耕作层剥离再利用制度等。
全面强化规划统筹、用途管制、用地节约和执法监管。这是将最严格的耕地保护制度贯穿于土地管理全过程、各环节提出的综合性、系统性举措。《通知》按照这一要求，从加大土地利用规划计划管控力度、进一步严格建设占用耕地审批、引导和促进各类建设节约集约用地、强化耕地保护执法督察等多方面，提出了从严管理的要求和有针对性的措施，努力形成监管合力，切实提高保护成效。
加快建立共同责任、经济激励和社会监督机制。这是总结多年实践经验，本着标本兼治和着力构建管理新格局的要求，提出的耕地保护新机制新办法。《通知》提出，加快构建耕地保护共同责任机制，积极推动地方政府将耕地保护目标纳入经济社会发展和领导干部政绩考核评价指标体系，推动落实领导干部耕地保护离任审计；完善耕地保护约束激励机制，支持地方提高非农业建设占用耕地特别是基本农田的成本，加大对耕地特别是基本农田保护的补贴力度，探索建立耕地保护经济补偿机制；推进耕地保护调查监测和信息化监管；加强耕地保护法制化规范性建设。
为土地制度改革奠定坚实基础
土地制度改革牵动千家万户，关系稳定大局，既要积极又要稳妥，其中最重要的是要守住耕地保护红线和粮食安全底线。这是确保改革顺利推进的前提，也是当前耕地保护工作的重中之重。
三中全会《决定》强调，“在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包地抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营”；“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。这些规定具有很强的针对性。近段时间以来，一些地方农地流转中“非粮化”、“非农化”倾向明显，有的以集体建设用地制度改革之名行圈地之实，必须引起我们的高度警觉。
《通知》重点围绕严防集体土地流转“非农化”作出了明确规定。包括：农村土地管理制度改革要按照守住底线、试点先行的原则稳步推进，严格依据经中央批准的改革方案、在批准的试点范围内进行，坚持以符合规划和用途管制为前提，严防擅自扩大建设用地规模，乱占滥用耕地；农村土地承包经营权流转和抵押、担保等，必须在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下进行，坚持农地农用，不得借农地流转之名违规搞非农业建设，严禁在流转农地上建设旅游度假村、高尔夫球场、别墅、农家乐、私人会所等；引导农业结构调整不改变耕地用途，严禁占用基本农田挖塘造湖、种植林果、建绿色通道及其他毁坏基本农田种植条件的行为等。各地要准确把握要求，不折不扣抓好落实。
(执笔人：董祚继 田春华)
充分认识保护耕地的极端重要性和现实紧迫性
党中央、国务院高度重视耕地保护工作，党的十八大和十八届三中全会、中央经济工作会议、中央城镇化工作会议、中央农村工作会议站在改革发展全局的战略高度，客观分析了粮食安全和耕地保护面临的严峻形势，深刻揭示了土地管理的薄弱环节和突出问题，突出强调要毫不动摇地坚守耕地保护红线，明确提出了新形势下进一步严格耕地保护的战略目标和总体要求。这充分体现了对坚守耕地保护红线和粮食安全底线的战略定力，体现了深化改革创新和对子孙后代高度负责的鲜明态度。
坚守耕地保护红线是保障国家粮食安全的战略需要。国以民为本，民以食为天。十几亿人口的吃饭问题，始终是我国的头等大事。我国粮食安全并非高枕无忧，尽管粮食总产量实现新中国历史上第一次“十连增”，但粮食与其他重要农产品的进口数量也在持续攀升，产需缺口不断加大，2012年贸易依存度已上升到21%。未来随着人口增加和城镇化发展，粮食需求还将刚性增长，粮食供求紧平衡很可能是一个长期态势。保障国家粮食安全，最根本的是保护耕地。要确保谷物基本自给、口粮绝对安全，把饭碗牢牢端在自己手上，耕地保护就丝毫放松不得。
坚守耕地保护红线是加快经济发展方式转变的根本要求。加快经济发展方式转变刻不容缓。经过多年以大量消耗资源环境为代价的高速发展，许多城市资源环境承载能力已明显减弱，水土资源和能源不足、环境污染等问题凸显，财政和金融风险不断加大。我国已经到了必须在发展中加快提质增效升级的关键时期，粗放扩张、人地失衡、举债度日、破坏环境的老路不能再走，严守耕地红线、走内涵挖潜新路比以往任何时候都更为重要和紧迫。
坚守耕地保护红线是保障改革发展战略部署顺利推进的必然选择。十八届三中全会和中央经济工作会议、城镇化工作会议、农村工作会议对土地制度改革、新型城镇化发展、农业农村发展改革进行了整体部署。目前各地推进土地制度改革和城镇化发展的热情高涨，但因认识不足或理解偏差，一些地方也出现了乱占滥用土地的苗头，冲击耕地红线。保障改革发展战略部署顺利推进，必须毫不动摇地坚守耕地保护红线，这既是国家粮食安全底线，也是推进改革的底线。
10多年来，我们严格土地用途管制，加强耕地保护管理，取得了积极成效，但耕地保护形势依然严峻。尽管第二次全国土地调查显示耕地面积增加了2亿亩，但适宜稳定利用的耕地也就18亿亩多一点，粮食生产的实有耕地面积并未增加，耕地占补平衡难度加大，绝不能仅凭耕地数量增加就盲目乐观，耕地保护这根弦必须始终绷紧。同时还要看到，经过改革开放30多年来持续快速发展，我国城乡土地开发强度总体偏高，建设用地存量大、利用效率低，划定永久基本农田、严控建设占用耕地不仅十分必要，也已具备条件。
坚决落实党中央、国务院决策部署
党中央、国务院将耕地保护放到了前所未有的重要位置，各级国土资源部门要积极行动起来，认真贯彻落实党的十八大和十八届三中全会等一系列重要会议精神，把保护耕地作为土地管理工作的首要任务，坚决落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度。《通知》围绕贯彻落实党中央、国务院决策部署，明确提出了当前和今后一个时期耕地保护的目标任务、基本原则和重要举措。
严守耕地红线，确保实有耕地面积基本稳定、质量不下降。这是基于二次调查成果和耕地保护面临的形势，综合考虑国家粮食安全、经济社会可持续发展和生态文明建设需要，提出的耕地保护总目标。一方面，人均耕地少、耕地质量总体不高、耕地后备资源不足的基本国情没有改变，另一方面，适应生态文明建设的需要，对二次调查查明的陡坡耕地、中重度污染耕地等，还要根据国家退耕还林、还草、还湿和耕地休养生息、整治修复的总体安排逐步调整，保持实有耕地面积基本稳定、质量不下降极为必要。
坚持耕地保护优先、数量质量并重。这既是新形势下土地管理乃至建设发展理念的重大转变，也是耕地保护工作必须长期遵循的基本原则。多年来我们强调统筹保障发展和保护耕地，但一些地方实际走的是一条重发展轻保护、粗放扩张之路，尤其是新城新区、各类开发园区急功近利、摊大饼式扩展，占用大量良田好地。耕地占补平衡重数量轻质量问题也比较突出，过去10年，建设占用耕地近1/2是水田和菜地，而同期补充的耕地中水田和菜地远未达到这个比例。这种建设发展模式和占补平衡做法必须改变。《通知》遵循耕地保护优先、数量质量并重的原则，提出了一系列新举措，如：严格控制城市建设用地规模，确需扩大的，采取串联式、组团式、卫星城式布局，避让优质耕地；严格划定城市开发边界和永久基本农田，将城镇周边和交通沿线的优质耕地、土地整治建成的高标准农田等优先划入基本农田，实行严格管理、永久保护；在严格执行先补后占基础上，进一步确立以补定占原则，对耕地后备资源不足的地区相应减少建设占用耕地计划指标，在建设用地预审和农用地转用审查中从严把关；全面实施耕作层剥离再利用制度等。
全面强化规划统筹、用途管制、用地节约和执法监管。这是将最严格的耕地保护制度贯穿于土地管理全过程、各环节提出的综合性、系统性举措。《通知》按照这一要求，从加大土地利用规划计划管控力度、进一步严格建设占用耕地审批、引导和促进各类建设节约集约用地、强化耕地保护执法督察等多方面，提出了从严管理的要求和有针对性的措施，努力形成监管合力，切实提高保护成效。
加快建立共同责任、经济激励和社会监督机制。这是总结多年实践经验，本着标本兼治和着力构建管理新格局的要求，提出的耕地保护新机制新办法。《通知》提出，加快构建耕地保护共同责任机制，积极推动地方政府将耕地保护目标纳入经济社会发展和领导干部政绩考核评价指标体系，推动落实领导干部耕地保护离任审计；完善耕地保护约束激励机制，支持地方提高非农业建设占用耕地特别是基本农田的成本，加大对耕地特别是基本农田保护的补贴力度，探索建立耕地保护经济补偿机制；推进耕地保护调查监测和信息化监管；加强耕地保护法制化规范性建设。
为土地制度改革奠定坚实基础
土地制度改革牵动千家万户，关系稳定大局，既要积极又要稳妥，其中最重要的是要守住耕地保护红线和粮食安全底线。这是确保改革顺利推进的前提，也是当前耕地保护工作的重中之重。
三中全会《决定》强调，“在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包地抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营”；“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。这些规定具有很强的针对性。近段时间以来，一些地方农地流转中“非粮化”、“非农化”倾向明显，有的以集体建设用地制度改革之名行圈地之实，必须引起我们的高度警觉。
《通知》重点围绕严防集体土地流转“非农化”作出了明确规定。包括：农村土地管理制度改革要按照守住底线、试点先行的原则稳步推进，严格依据经中央批准的改革方案、在批准的试点范围内进行，坚持以符合规划和用途管制为前提，严防擅自扩大建设用地规模，乱占滥用耕地；农村土地承包经营权流转和抵押、担保等，必须在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下进行，坚持农地农用，不得借农地流转之名违规搞非农业建设，严禁在流转农地上建设旅游度假村、高尔夫球场、别墅、农家乐、私人会所等；引导农业结构调整不改变耕地用途，严禁占用基本农田挖塘造湖、种植林果、建绿色通道及其他毁坏基本农田种植条件的行为等。各地要准确把握要求，不折不扣抓好落实。
(执笔人：董祚继 田春华)