来源：中国国土资源报 作者： 发布时间：2014-02-24 国土资源部规划司
《国土资源部关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》（国土资发〔2014〕18号，以下简称《通知》）就贯彻落实党的十八届三中全会等一系列会议关于严守耕地保护红线的精神，提出了明确要求和有力举措。《通知》突出强调强化土地规划管控和用途管制，体现了新形势下保护耕地的新理念、新思路，具有很强的针对性。
充分认识土地利用规划管控对保护耕地的基础性、全局性和战略性作用
土地利用规划制度是现代土地管理的基础制度，是各国借以实施土地用途管制、维护社会公共利益的基本工具。一个良好的土地利用规划制度，首先具有基础性和先导性，特别是对于优质耕地、水源地、湿地等重要用地预先加以保护，从源头上防止开发占用和破坏。其次，具有综合性和全局性，统筹协调各业各类用地，合理划定生产、生活、生态空间，保证各类土地开发利用活动有序、适度。再其次，具有长远性和战略性，从国家长远和根本利益出发对土地开发利用进行超前安排，防止因局部利益和眼前利益乱占滥用土地，保障土地资源可持续利用。再次，还具有权威性和稳定性，规划往往以准立法方式制定或有严格的法律保障，有效防止违反规划或擅自修改规划。土地利用规划的性质和特点决定了其在耕地保护中的基础性、全局性和战略性地位。
迄今我国已开展了三轮覆盖全国的各级土地利用总体规划及土地开发整治专项规划编制，形成了较为完整的土地利用规划体系，对统筹城乡土地利用、严格保护耕地、促进节约集约用地等发挥了重要作用。同时也要看到，规划执行还不够严格，随意违反和擅自修改的问题比较突出；规划民主决策和群众参与程度不足，影响到规划的科学性和可操作性；相关规划的关系尚未理顺，内容交叉、重叠甚至矛盾冲突的问题比较突出等，制约了土地利用规划管控功能的有效发挥。应当说，近年来一些地方建设用地无序扩张、优质耕地大量减少、基本农田随意调整等问题抬头，与规划管控乏力有一定关系。对此，必须采取有力措施加以解决。
正确处理土地利用规划管控的几个关系
党的十八届三中全会和中央经济工作会议、城镇化工作会议、农村工作会议在强调严格保护耕地的同时，也对土地制度改革、自然资源管理体制改革、新型城镇化发展等作出了部署，贯彻落实这些决策部署都需要强化土地利用规划管控。当前要重点处理好以下4个关系：
一是处理好规划与市场的关系。三中全会《决定》明确提出“使市场在资源配置中起决定性作用”，加快土地资源市场化配置由此提上了重要日程。但这并非意味着要弱化土地利用规划管控，相反，土地资源的稀缺性和土地利用的社会性决定了土地利用规划管控必须加强。《决定》将“符合规划和用途管制”作为“建立城乡统一的建设用地市场”的前提条件和将“建立空间规划体系”作为健全自然资源管理制度的主要内容，充分体现了这一要求。
二是处理好土地规划与相关规划的关系。土地利用总体规划作为关系长远、关系全局、关系社会整体利益的空间规划，与城乡规划等其他规划在土地利用上是整体与局部的关系，局部应当服从整体，有关法律对此作了明确。但在现行体制下，规划之间不协调、不衔接的现象大量存在，客观上增加了规划实施的困难，影响到耕地保护的成效。未来在坚持土地利用规划基础性管控作用的前提下，强化相关规划的协调融合、建立统一的空间规划体系是大势所趋。
三是处理好规划原则性与灵活性的关系。土地利用规划作为土地用途管制的基本手段，具有很强的约束性或刚性，表现在各国的立法实践上，从规划实体到规划程序都有很强的规范性。同时，我国处在工业化城镇化快速发展时期，土地规划作为长期规划在实施过程中难免出现与客观实际不相符合的情况。为此，要处理好规划原则性与灵活性的关系，对优质耕地、生态用地等的保护要进一步强化，形成规划硬约束；对一般用地安排则要保留一定弹性，根据客观变化依法调整完善。
四是处理好土地规划与土地计划的关系。土地利用年度计划是实施土地利用总体规划的主要工具，也是土地宏观调控的主要手段；作为规划实施工具，应具有稳定性，落实好规划确定的用地规模和布局；作为宏观调控手段，应具有适应性，与产业政策区域政策相协调。应加强年度计划与总体规划、发展政策的衔接，充分发挥计划的控制和引导作用。
切实加大土地利用规划管控力度
全面落实耕地数量和质量保护战略任务，要从健全规划体系、制定专门立法、完善规划标准、扩大公众参与、严格规划监管等多方面入手，加大土地利用规划管控力度。近期，要按照《通知》要求，着力推进以下几方面工作：
严格执行土地利用总体规划。严禁违反土地利用总体规划批地用地，严禁随意修改或变相修改土地利用总体规划。针对一些地方出现的苗头性、倾向性问题，要重点加强“3个审核”：严格审核各类新城新区规划，严禁突破土地规划确定的建设用地规模和布局设立城市新区和各类开发园区；严格审核涉及土地利用的各类改革试点方案，严防借改革之名突破土地规划；严格审核基本农田规划调整，凡不符合法定条件的，不得通过调整规划变相占用基本农田。
调整完善土地利用总体规划。鉴于第二次土地调查成果已经审定，要按照保障国家粮食安全和促进新型城镇化发展的要求，统一组织、合理调整土地利用总体规划。调整重点包括：依据二次调查成果，调整耕地保有量、基本农田保护面积和建设用地总规模等规划目标，切实维护规划的严肃性和可操作性；严格控制城市建设用地规模，确需扩大的，要采取串联式、组团式、卫星城式布局，避让优质耕地；划定城市开发边界、永久基本农田和生态保护红线，强化规划硬约束；在严格保护基本农田、保障耕地生产能力的前提下，合理安排生态退耕规模和布局，促进生态环境改善。
开展“多规合一”试点。围绕新型城镇化健康发展和建立空间规划体系，会同有关部门，选择部分县、市开展土地利用总体规划、城乡规划等“多规合一”试点，探索建立可供各个规划共同遵循的战略目标、管控方向和标准规范，最终形成一个市县一张蓝图。
加强土地利用计划调控。与稳增长、调结构、促改革相适应，逐步减少新增建设用地计划指标，重点压缩东部地区特别是京津冀、长三角、珠三角三大城市群建设用地规模，促进节约用地、保护耕地；落实以补定占要求，对耕地后备资源不足的地区相应减少建设占用耕地指标；统筹安排新增建设用地和存量建设用地，将城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦利用、城镇低效用地再开发等纳入计划，促进存量用地盘活利用；严格土地利用计划执行监管，严禁超计划批地。
(执笔人：董祚继 田春华)
充分认识土地利用规划管控对保护耕地的基础性、全局性和战略性作用
土地利用规划制度是现代土地管理的基础制度，是各国借以实施土地用途管制、维护社会公共利益的基本工具。一个良好的土地利用规划制度，首先具有基础性和先导性，特别是对于优质耕地、水源地、湿地等重要用地预先加以保护，从源头上防止开发占用和破坏。其次，具有综合性和全局性，统筹协调各业各类用地，合理划定生产、生活、生态空间，保证各类土地开发利用活动有序、适度。再其次，具有长远性和战略性，从国家长远和根本利益出发对土地开发利用进行超前安排，防止因局部利益和眼前利益乱占滥用土地，保障土地资源可持续利用。再次，还具有权威性和稳定性，规划往往以准立法方式制定或有严格的法律保障，有效防止违反规划或擅自修改规划。土地利用规划的性质和特点决定了其在耕地保护中的基础性、全局性和战略性地位。
迄今我国已开展了三轮覆盖全国的各级土地利用总体规划及土地开发整治专项规划编制，形成了较为完整的土地利用规划体系，对统筹城乡土地利用、严格保护耕地、促进节约集约用地等发挥了重要作用。同时也要看到，规划执行还不够严格，随意违反和擅自修改的问题比较突出；规划民主决策和群众参与程度不足，影响到规划的科学性和可操作性；相关规划的关系尚未理顺，内容交叉、重叠甚至矛盾冲突的问题比较突出等，制约了土地利用规划管控功能的有效发挥。应当说，近年来一些地方建设用地无序扩张、优质耕地大量减少、基本农田随意调整等问题抬头，与规划管控乏力有一定关系。对此，必须采取有力措施加以解决。
正确处理土地利用规划管控的几个关系
党的十八届三中全会和中央经济工作会议、城镇化工作会议、农村工作会议在强调严格保护耕地的同时，也对土地制度改革、自然资源管理体制改革、新型城镇化发展等作出了部署，贯彻落实这些决策部署都需要强化土地利用规划管控。当前要重点处理好以下4个关系：
一是处理好规划与市场的关系。三中全会《决定》明确提出“使市场在资源配置中起决定性作用”，加快土地资源市场化配置由此提上了重要日程。但这并非意味着要弱化土地利用规划管控，相反，土地资源的稀缺性和土地利用的社会性决定了土地利用规划管控必须加强。《决定》将“符合规划和用途管制”作为“建立城乡统一的建设用地市场”的前提条件和将“建立空间规划体系”作为健全自然资源管理制度的主要内容，充分体现了这一要求。
二是处理好土地规划与相关规划的关系。土地利用总体规划作为关系长远、关系全局、关系社会整体利益的空间规划，与城乡规划等其他规划在土地利用上是整体与局部的关系，局部应当服从整体，有关法律对此作了明确。但在现行体制下，规划之间不协调、不衔接的现象大量存在，客观上增加了规划实施的困难，影响到耕地保护的成效。未来在坚持土地利用规划基础性管控作用的前提下，强化相关规划的协调融合、建立统一的空间规划体系是大势所趋。
三是处理好规划原则性与灵活性的关系。土地利用规划作为土地用途管制的基本手段，具有很强的约束性或刚性，表现在各国的立法实践上，从规划实体到规划程序都有很强的规范性。同时，我国处在工业化城镇化快速发展时期，土地规划作为长期规划在实施过程中难免出现与客观实际不相符合的情况。为此，要处理好规划原则性与灵活性的关系，对优质耕地、生态用地等的保护要进一步强化，形成规划硬约束；对一般用地安排则要保留一定弹性，根据客观变化依法调整完善。
四是处理好土地规划与土地计划的关系。土地利用年度计划是实施土地利用总体规划的主要工具，也是土地宏观调控的主要手段；作为规划实施工具，应具有稳定性，落实好规划确定的用地规模和布局；作为宏观调控手段，应具有适应性，与产业政策区域政策相协调。应加强年度计划与总体规划、发展政策的衔接，充分发挥计划的控制和引导作用。
切实加大土地利用规划管控力度
全面落实耕地数量和质量保护战略任务，要从健全规划体系、制定专门立法、完善规划标准、扩大公众参与、严格规划监管等多方面入手，加大土地利用规划管控力度。近期，要按照《通知》要求，着力推进以下几方面工作：
严格执行土地利用总体规划。严禁违反土地利用总体规划批地用地，严禁随意修改或变相修改土地利用总体规划。针对一些地方出现的苗头性、倾向性问题，要重点加强“3个审核”：严格审核各类新城新区规划，严禁突破土地规划确定的建设用地规模和布局设立城市新区和各类开发园区；严格审核涉及土地利用的各类改革试点方案，严防借改革之名突破土地规划；严格审核基本农田规划调整，凡不符合法定条件的，不得通过调整规划变相占用基本农田。
调整完善土地利用总体规划。鉴于第二次土地调查成果已经审定，要按照保障国家粮食安全和促进新型城镇化发展的要求，统一组织、合理调整土地利用总体规划。调整重点包括：依据二次调查成果，调整耕地保有量、基本农田保护面积和建设用地总规模等规划目标，切实维护规划的严肃性和可操作性；严格控制城市建设用地规模，确需扩大的，要采取串联式、组团式、卫星城式布局，避让优质耕地；划定城市开发边界、永久基本农田和生态保护红线，强化规划硬约束；在严格保护基本农田、保障耕地生产能力的前提下，合理安排生态退耕规模和布局，促进生态环境改善。
开展“多规合一”试点。围绕新型城镇化健康发展和建立空间规划体系，会同有关部门，选择部分县、市开展土地利用总体规划、城乡规划等“多规合一”试点，探索建立可供各个规划共同遵循的战略目标、管控方向和标准规范，最终形成一个市县一张蓝图。
加强土地利用计划调控。与稳增长、调结构、促改革相适应，逐步减少新增建设用地计划指标，重点压缩东部地区特别是京津冀、长三角、珠三角三大城市群建设用地规模，促进节约用地、保护耕地；落实以补定占要求，对耕地后备资源不足的地区相应减少建设占用耕地指标；统筹安排新增建设用地和存量建设用地，将城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦利用、城镇低效用地再开发等纳入计划，促进存量用地盘活利用；严格土地利用计划执行监管，严禁超计划批地。
(执笔人：董祚继 田春华)