“十三五”土地整治规划：
把生态良田建设摆在突出地位
郧文聚 汤怀志 梁梦茵 范金梅
我国人多地少，资源环境对经济社会发展的约束凸显，保护耕地和节约集约用地任务非常艰巨。有效解决各类土地利用中存在的问题，进一步改善农村生产生活条件和生态环境，优化城乡用地结构和布局，提升土地利用效率和效益，促进工业化、城镇化、信息化和农业现代化同步发展，是一项重大历史任务。
土地利用中存在的主要问题
我国耕地具有“三少一差”的特点，即人均耕地少、优质耕地少、宜耕后备资源少，耕作条件差。1996年我国人均耕地1.59亩，但随着人口的快速增长及其他因素，到2009年已下降到1.52亩，远低于世界人均3.38亩的水平。根据全国农用地（耕地）分等成果，我国优等耕地仅占2.7%，高等地占30%，中、低等地超过了三分之二。我国耕地的基础条件与建立规模化、机械化和集约化的现代农业生产体系的要求还存在较大差距。从耕地后备资源分布情况看，由于水土资源空间错位，宜农未利用土地资源日益匮乏，全国集中连片、具有一定规模的宜耕后备资源现仅8000万亩。
城镇工矿建设用地呈“摊大饼”式蔓延扩张趋势，低效和闲置问题十分突出。据测算，我国城市平均容积率只有0.3左右，40%以上土地属低效用地，5%土地处于闲置状态，城镇建设用地至少还有40%的挖掘潜力。当前城镇化存在的一个突出问题是，土地城镇化速度远高于人口城镇化速度。以华北地区为例，2003-2012年，华北观测点37个县市区主城区人口增幅53.65%；主城区建设用地面积增幅为70.97%。我国工矿仓储用地占建设用地供应比重过高，一般超过40%，远高于国外15%的水平。全国工业项目用地效率普遍偏低，容积率仅为0.3～0.6，发达国家和地区一般在1以上。
农村建设用地呈人减地增的逆向发展趋势。据有关资料，1997-2008年，我国农村人口减少了约14%，而村庄占地面积增长了约4%，农村人口人均居民点用地高达259平方米，远远超过现行人均150平方米的高限，废弃、闲置和低效利用问题突出，“散”、“乱”、“空”现象普遍存在。
废弃土地点多，量大。我国现有11万多座矿山，仅矿山开采活动每年损毁土地约300万亩，再加上其他生产建设活动，每年因生产建设损毁的土地面积更大，新增损毁土地的60%以上是耕地或其他农用地。同时，我国还是世界上自然灾害最严重的国家之一，局部地区地质灾害呈易发高发态势，每年因自然灾害损毁的土地在160万亩左右。
综上所述，不难看出，目前城乡建设用地“双扩”已经形成对耕地的“双挤”局面，使得耕地保护难度加大，对国家粮食安全提出了严峻挑战；城乡建设用地利用效率低下，这种粗放型土地利用方式已经不能为继，必须着力优化城乡用地结构和布局，提高建设用地利用效率，进一步提升土地资源对经济社会可持续发展的支撑能力；大量废弃土地引发的问题日益凸显，耕地污染日益加剧，土地生态环境持续恶化，必须把生态文明建设理念融入土地开发利用和管理的方方面面，保障土地可持续利用，保障人与自然的和谐发展。上述各类土地利用中问题的最终解决，都依赖于土地整治这一根本措施。
土地整治取得的成效
促进耕地保护与高标准基本农田建设，保障国家粮食安全。2001-2012年，全国通过土地整治补充耕地5000多万亩，超过同期建设占用和自然灾害损毁耕地面积之和。不仅如此，土地整治工作还坚持数量质量并重原则，在补充耕地数量的同时，按照“划得准、调得开、建得好、守得住”的要求，有规划有计划地开展高标准基本农田建设。2011-2014年，全国已建成适应现代农业发展要求的高标准、成规模基本农田3亿多亩，整治后的耕地质量平均提升1～2个等级，粮食产能普遍提高10%～20%。
优化土地利用布局，促进城乡统筹。通过开展城乡建设用地整治，不仅有效保护了耕地，还进一步优化了城乡用地结构和布局，拓展了城乡发展空间。各地以城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦利用和城镇低效用地再开发政策为引擎，积极开展建设用地整治活动，截至2014年，全国农村完成拆旧面积376.66万亩，其中还耕面积314.97万亩，整治出的建设用地主要用于新农村和新社区建设。
改善农村生产生活条件，促进“三农”问题的解决。通过开展农村土地整治促进了农业规模化、产业化经营，降低了农业生产成本，增加了农民务农收入。根据城乡建设用地增减挂钩试点2013年度评估结果，项目区实施后农民人均年收入提高了30.1%。通过村庄整治，改变了农村散、乱、差的面貌。另外，土地整治在促进老、少、边、穷地区农村发展和社会和谐稳定方面发挥了重要作用。
改善生态环境，促进生态文明建设。土地整治在改善部分地区生态环境方面更是发挥了不可忽视的重要作用：在西北干旱地区，通过开展农用地整治，治理了大面积盐碱地，提高了植被覆盖率，增强了防风固沙能力；在西南地区，结合生态退耕加大保水、保土、保肥的“三保田”建设力度，既治理了水土流失，又保障了粮食生产；在长三角、珠三角等人口产业密集地区，通过建设高标准基本农田，更加突显了耕地在维护和改善区域生态环境中的作用。
“十三五”时期土地整治布局安排
“十三五”土地整治已经站在“有法、有机构、有项目、有制度、有规划、有标准、有示范”的工作起点上，土地整治要主动适应经济社会发展新要求，契合国家空间战略发展新要求，塑造与调整土地利用大格局，以法治为保障，为深化改革做动力。
满足现代农业发展的需求，布局高标准基本农田建设。在不滥用资源、不破坏环境的前提下，实现粮食丰产，关键是让适宜耕种的土地更给力。整体来看，我国耕地并不够“给力”。第二次全国土地调查结果显示，在现有的20亿亩耕地中，有超过3亿亩耕地处于15度以上的坡地或位于林区、草原以及河流湖泊最高洪水位控制线范围内，大部分需要退耕还林、还草、还湿和休养生息；还有相当数量耕地受到中、重度污染，土壤点位超标率接近20%，大多不宜耕种。
近年来，按照耕地保护要实现数量管控、质量管理和生态管护“三位一体”的战略部署，土地整治和高标准基本农田建设已经成为耕地保护的重要抓手和基础手段。通过土地整治建设形成集中连片、设施配套、高产稳产、生态良好、抗灾能力强的高标准基本农田，改善了农业生产的基础设施条件，更加适应现代农业生产和经营方式，巩固了粮食安全的耕地资源基础。
“十三五”时期，土地整治将以土地整治重大工程为抓手，继续抓好116个基本农田示范区和500个高标准基本农田示范县建设，重点向粮食主产区、产量大县、粮食后备产区倾向，通过“十二五”、“十三五”的高标准基本农田建设，建成8亿亩生产能力稳定、质量优良、与现代农业生产和经营方式相适应的基本农田，为粮食稳产增产奠定基础。
满足生态文明建设的需要，布局景观生态。土地是经济社会发展的底盘，为人们提供生产、生活、生态多重功能，承载各类经济社会活动。要实现土地资源的可持续利用，必须以生态文明建设为前提，科学配置土地资源，实施城市发展、农业生产、生态空间的合理管控、调整与治理。当前大都市区的“城市病”缠身、区域生态环境脆弱、乡土文化快速流失等问题实质上都是土地利用不合理、土地功能失调引起的。需要不断提高土地底盘的服务能力，匹配不同区域、不同经济社会发展阶段对土地利用的要求。
“十三五”时期，重点是要加快大城市群和经济发达地区土地整治，推进绿道网建设，联接城乡绿色空间，提升城乡环境质量和土地承载能力；以改善农村生产生活条件和人居环境为目的，促进城乡均等化发展，提升农村基础设施水平，引导乡村居民集中居住，构建农村土地利用格局，促进富丽乡村建设；强化土地退化地区、生态脆弱地区绿色基础设施建设，强化山体、水体、湿地等生态修复，改善土地生态环境，提高土地生态系统服务能力，推动生态文明建设；加快工矿区土地复垦，修复损毁土地的生态环境。
城市化工业化进程加快，布局城镇工矿建设用地整治。国内外经验表明，城镇化、工业化是国家、区域发展的根本动力和必然要求。但在快速城镇化、工业化过程中，产生了不少土地利用不集聚、不节约、不高效、不合规、不合法的现象。这就要求从区域经济发展、工业生产、城镇体系、生态安全等多重角度重新塑造结构更优、效率更高、生态自我恢复更强的空间格局，为优化提升已有空间格局，需要通过土地整治对不同空间进行保护、调整、疏解、消融等手段，促进大格局的形成。这也是土地利用总体规划与土地整治规划的根本差异所在，相对于土地利用总体规划从中长期对空间格局的战略引导和刚性管制，土地整治规划更注重从中短期对空间格局实施可操作的调整优化。
“十三五”时期，土地整治要落实国家战略布局，重点开展城市化地区、农村地区、生态型地区、矿产资源开发地区和海岸带“四区一带”和“一极一带一江”区域性土地综合整治，统筹区域土地整治，合理安排土地整治布局，制定土地整治单元，提升区域空间品质，提高土地集约利用水平和资源配置效率。
进一步强化土地整治法律、政策保障措施。土地整治影响范围广、触及利益深，开展这项工作既要明确规定涉及任务内容、程序方法的制度规范，又要妥善解决有关资金筹措、权属调整等重大问题，需要强有力的法治保障。近年来，土地整治工作在全国各地广泛开展，土地整治的综合成效日益显现，但法治建设的短板也不断凸显，法治建设远远滞后于实践发展的需要，有关法律规定仅散见于相关法律、行政法规、部门规章和地方性法规、地方政府规章中。要尽早出台《土地整治法》或《土地整治条例》及其配套法规，依法规划、依法实施土地整治探索、依法解决纠纷冲突，依法规范各类土地整治活动。
（作者单位：国土资源部土地整治中心）