朱道林
（中国农业大学土地资源管理系，国土资源部农用地质量与监控重点实验室）
“十二五”期间发布的全国土地整治规划在指导全国土地整治工作、实施重点区域整治、城乡统筹整治、高标准基本农田建设等方面发挥了重要作用，但在土地整治的体制机制建设、公众参与、提高整治效率、保护生态环境等方面尚存在一定差距。在研究讨论“十三五”规划过程中，需要重点思考和解决这些问题，尤其是规划的公共属性定位和如何合理发挥政府与市场的作用方面，值得深入研究，并期待有所突破。
1、规划属于公共政策框架
理论界关于规划的说法很多，但实际上就规划本身来说，尤其是土地规划，重点就是解决两个方面的问题：一是合理布局，即通过各种分析和预测，遵循规划理论，实施要素重组，对不合理的现状提出改造方案，按照规划目标落实布局方案，满足发展要求等，这是规划的技术层面；二是规划管制，即通过规划确定土地用途、土地利用方式等，进而依据规划实施利用管制，包括用途管制、利用方式管制等，这是规划的政策层面，具有公共政策属性。实际上国际上绝大多数国家的土地管理，主要是通过规划进行管制的，尤其是土地私有制国家，主要是通过规划确定土地用途、确定空间布局，然后通过税收实现收益再分配，解决公平问题。因此，规划应属于公共政策框架，应该由政府基于公共利益、区域统筹发展、可持续发展等目标进行主张，应遵循帕累托最优原则解决规划所引起的私人利益协调问题。
具体到土地整治规划，那就是要制订出规划期内的土地整治公共政策框架，规划目标的确定要满足公共属性要求，规划项目选择、规划内容确定、规划重点落实、规划措施实施均要服从“公共利益”要求，而不是其他。需要强调的是，在中国当前的体制下，公共利益与政府利益并不总是一致，甚至是矛盾的。因为地方政府往往受短期利益、局部利益左右，而放弃长期可持续发展、区域统筹发展的目标，实践中甚至出现牺牲长期可持续发展利益、生态效益、环境效益，而追求短期发展，乃至政府财政收入最大化，这都不是公共利益。我们说规划作为公共政策框架，由政府主张与实施，但必须防止将政府利益与公共利益简单直接划等号。
2、科学界定政府与市场在土地整治规划制订与实施中的作用
十八届三中全会明确提出要“处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”实际上政府与市场是经济学研究的老问题了，所谓市场失灵、政府失灵，均表明了政府与市场在资源配置过程中都有其有效的一面，也都有其“失灵”的一面。那作为公共政策框架的规划来说，就是要合理区分政府与市场的关系，该政府主张的一定要管住，该交给市场的一定不要“替人代劳”。
先说政府。关于不能将政府利益等同于公共利益前面已经说了，这非常重要，是始终需要牢记的。这里重点说一下各级政府的关系。“十二五”土地整治规划分国家级、省级、地市级、县市级4级进行，那么各级政府是否有区别呢？不但有区别，而且区别是很大的。我们说公共利益与政府利益有区别，总体上来看，其区别随着政府级别的降低而不断加大，中央政府往往能够更多地注重公共利益，而地方政府，尤其是市、县级往往更关注短期利益、局部利益。因此我建议，第一，在全国层面的规划，应进一步加强对地方规划公共属性指标的约束，进一步明确不同层级规划目标体系，乃至禁止性规则；第二，侧重国家级和县市两级规划，省级、地级规划可适当简化，国家级规划起到全局控制作用，县级规划属于实施性规划，应具体、明确；而省、地级规划则有所侧重、起到上传下控作用即可。
再说市场。土地规划作为公共政策框架，其重要性是由土地的资源属性决定的；而要发挥市场的作用，则是由其作为生产要素、资产属性决定的。在土地整治实践中，目前突出的问题是政府行为过度，市场动力不足，产权主体意愿被忽略。主要体现在规划由政府制订、项目由政府实施、资金由政府投入，而真正的土地产权主体集体和农户只能被动接受。按说政府如此大包大揽，既出钱又出力，农民和集体应该欣然接受，而事实往往是整出来的地没人种，甚至出现农户抵抗项目实施的现象。问题的关键出在政府做好事没有与农户自身的需求相结合，规划的公众参与严重不足。因此，我建议，合理区分政府与市场在土地整治中的职能定位，规划作为公共政策框架，应该由政府主张，但需真正做到公众参与；而涉及规划实施的整治项目层面，应由市场主张，由土地相应的产权主体提出，政府依据规划审查，符合要求的政府投资、市场实施、政府验收与监管，不符合规划一律制止。