2014年11月28日，农用地质量与监控重点实验室专家教授应邀就即将启动的“十三五”土地整治规划编制建言献策，宇振荣教授和朱道林教授分别从自身专业领域多年研究实践出发，结合“十二五”土地整治规划相关内容及其实施成效，对“十三五”土地整治规划的编制提出了“土地整治应加强生态景观建设”和“土地整治应处理好政府与市场的关系”等建议。
土地整治加强生态景观建设（宇振荣）
“十二五”土地整治在推进生态文明建设方面开展了大量工作，以空间规划和生态景观建设工程为切入点，落实生态文明建设战略，把一些重要的生态景观建设内容写入了规划。同时，各省、市、县土地整治专题规划中，或多或少地探讨了生态景观建设规划，提出了生态景观建设战略要求。有些省市还专门列出了土地整治生态景观建设项目，探索推进生态文明的方法和手段。
然而，与国外土地整治内容和工程技术相比，我国“十二五”期间土地整治在生态景观建设上仍相差甚远。专题规划由于缺乏详细的技术指导，在绿色基础设施多功能性分析评价、确定土地整治项目空间布局方面，定量化分析不足。土地整治项目对有关生态景观建设的资金投入甚少，更缺乏详细的生态景观工程技术指导，项目规划设计则缺乏详细的生态景观建设内容。另外，土地整治项目在“落地”过程中，对地域乡土知识，以及具有生态景观化的乡土工程技术考虑不够。
“十三五”土地整治要真正落实生态文明建设、新型城镇化、国土生态空间管制、生态红线、山水林田湖共同生命体的统一管护、城市扩展边界等国家战略，需要从四方面加强生态景观建设。
具体来讲，一是树立土地整治要呵护生命共同体的核心价值观，特别是采用定量化数据和指标，说明土地整治在落实这些国家战略上的重要性和科学性。二是以生态景观或绿色基础设施建设为抓手，将绿色基础设施多功能性提升规划有机融入到原有的专题规划导则中，通过生态景观服务功能的定量化空间分析，科学合理地确定土地整治生态景观建设项目的空间布局，并对项目提出生态景观服务功能提升要求。三是高度重视当地人或业主对山、水、林、田、湖生命共同体的理解，以及他们的乡土知识和技术，构建不同地域生态景观化工程技术规程。四是加强土地整治项目建设的公众参与，将当地人和业主的真正需求与外来者的资金技术有机结合，构建以村集体、农民合作组织、规模化生产大户或企业等为主体的土地整治制度，大力推进整村和整域沟路林渠、山水林田湖生命共同体的统一整治和管护，提高土地整治的长效性和资金利用效率，构建具有地域特征的乡土景观风貌。
处理好政府与市场的关系（朱道林）
“十二五”期间发布的全国土地整治规划在诸多方面发挥了重要作用，但在土地整治的体制机制建设、公众参与、提高整治效率、保护生态环境等方面尚存在一定差距。“十三五”土地整治规划需要重点思考和解决这些问题，尤其是对于规划的公共属性定位，以及如何发挥政府与市场的作用，值得深入研究并期待有所突破。
规划属于公共政策框架
关于规划的说法很多，但就土地规划本身而言，重点就是解决两方面问题：一是合理布局，属于规划的技术层面。即通过各种分析和预测，遵循规划理论实施要素重组。对不合理的现状提出改造方案，按照规划目标落实布局方案，满足发展要求等。二是规划管制，属于规划的政策层面，具有公共政策属性。即通过规划确定土地用途、土地利用方式等，进而依据规划实施利用管制，包括用途管制、利用方式管制等。实际上，绝大多数国家的土地管理主要是通过规划进行管制的，尤其是土地私有制国家，主要是通过规划确定土地用途和空间布局，然后以税收实现收益再分配，解决公平问题。因此，规划应属于公共政策框架，由政府基于公共利益、区域统筹发展、可持续发展等目标进行主张，遵循帕累托最优原则解决规划所引起的私人利益协调问题。
具体到土地整治规划，就是要制定规划期内的土地整治公共政策框架，规划目标的确定要满足公共属性要求，规划项目选择、规划内容确定、规划重点落实、规划措施实施均要服从“公共利益”的要求。需要强调的是，在我国当前的体制下，公共利益与政府利益并不总是一致的，地方政府往往受短期利益、局部利益左右，而放弃长期可持续发展、区域统筹发展的目标。因此，规划作为公共政策框架由政府主张与实施，必须防止将政府利益与公共利益简单、直接地画等号。
科学界定政府与市场的作用
对属于公共政策框架的规划来说，要合理区分政府与市场的关系，该政府主张的一定要管住，该交给市场的一定不要“替人代劳”。
“十二五”土地整治规划分为国家级、省级、地市级、县市级4级进行。总体来看，公共利益与政府利益的区别随着政府级别的降低而不断加大：中央政府往往能够更多地注重公共利益，而地方政府尤其是市县级往往更关注短期利益、局部利益。因此，建议全国层面的规划应进一步加强对地方规划公共属性指标的约束，明确不同层级规划的目标体系，乃至禁止性规则。同时，侧重国家级和县市两级规划，国家级规划起到全局控制作用，县级规划属于实施性规划，应具体且明确。而省级、地级规划可适当简化，起到有所侧重、上传下控的作用即可。
在土地整治实践中，目前突出的问题是政府行为过度，市场动力不足，产权主体意愿被忽略，主要体现在规划由政府制定、项目由政府实施、资金由政府投入，而真正的土地产权主体集体和农户只能被动接受。按说政府如此大包大揽，既出钱又出力，农民和集体应该欣然接受，而事实往往是整出来的地没人种，甚至出现农户阻止项目实施的现象。这一问题的关键在于，政府做好事没有与农户自身的需求相结合，规划的公众参与严重不足。因此，建议合理区分政府与市场在土地整治中的职能定位，规划作为公共政策框架，应该由政府主张，但应真正做到公众参与。而规划实施的整治项目层面应由市场主张，由土地相应的产权主体提出，政府依据规划审查，符合要求的政府投资、市场实施、政府验收与监管，不符合规划一律制止。
“十二五”土地整治在推进生态文明建设方面开展了大量工作，以空间规划和生态景观建设工程为切入点，落实生态文明建设战略，把一些重要的生态景观建设内容写入了规划。同时，各省、市、县土地整治专题规划中，或多或少地探讨了生态景观建设规划，提出了生态景观建设战略要求。有些省市还专门列出了土地整治生态景观建设项目，探索推进生态文明的方法和手段。
然而，与国外土地整治内容和工程技术相比，我国“十二五”期间土地整治在生态景观建设上仍相差甚远。专题规划由于缺乏详细的技术指导，在绿色基础设施多功能性分析评价、确定土地整治项目空间布局方面，定量化分析不足。土地整治项目对有关生态景观建设的资金投入甚少，更缺乏详细的生态景观工程技术指导，项目规划设计则缺乏详细的生态景观建设内容。另外，土地整治项目在“落地”过程中，对地域乡土知识，以及具有生态景观化的乡土工程技术考虑不够。
“十三五”土地整治要真正落实生态文明建设、新型城镇化、国土生态空间管制、生态红线、山水林田湖共同生命体的统一管护、城市扩展边界等国家战略，需要从四方面加强生态景观建设。
具体来讲，一是树立土地整治要呵护生命共同体的核心价值观，特别是采用定量化数据和指标，说明土地整治在落实这些国家战略上的重要性和科学性。二是以生态景观或绿色基础设施建设为抓手，将绿色基础设施多功能性提升规划有机融入到原有的专题规划导则中，通过生态景观服务功能的定量化空间分析，科学合理地确定土地整治生态景观建设项目的空间布局，并对项目提出生态景观服务功能提升要求。三是高度重视当地人或业主对山、水、林、田、湖生命共同体的理解，以及他们的乡土知识和技术，构建不同地域生态景观化工程技术规程。四是加强土地整治项目建设的公众参与，将当地人和业主的真正需求与外来者的资金技术有机结合，构建以村集体、农民合作组织、规模化生产大户或企业等为主体的土地整治制度，大力推进整村和整域沟路林渠、山水林田湖生命共同体的统一整治和管护，提高土地整治的长效性和资金利用效率，构建具有地域特征的乡土景观风貌。
处理好政府与市场的关系（朱道林）
“十二五”期间发布的全国土地整治规划在诸多方面发挥了重要作用，但在土地整治的体制机制建设、公众参与、提高整治效率、保护生态环境等方面尚存在一定差距。“十三五”土地整治规划需要重点思考和解决这些问题，尤其是对于规划的公共属性定位，以及如何发挥政府与市场的作用，值得深入研究并期待有所突破。
规划属于公共政策框架
关于规划的说法很多，但就土地规划本身而言，重点就是解决两方面问题：一是合理布局，属于规划的技术层面。即通过各种分析和预测，遵循规划理论实施要素重组。对不合理的现状提出改造方案，按照规划目标落实布局方案，满足发展要求等。二是规划管制，属于规划的政策层面，具有公共政策属性。即通过规划确定土地用途、土地利用方式等，进而依据规划实施利用管制，包括用途管制、利用方式管制等。实际上，绝大多数国家的土地管理主要是通过规划进行管制的，尤其是土地私有制国家，主要是通过规划确定土地用途和空间布局，然后以税收实现收益再分配，解决公平问题。因此，规划应属于公共政策框架，由政府基于公共利益、区域统筹发展、可持续发展等目标进行主张，遵循帕累托最优原则解决规划所引起的私人利益协调问题。
具体到土地整治规划，就是要制定规划期内的土地整治公共政策框架，规划目标的确定要满足公共属性要求，规划项目选择、规划内容确定、规划重点落实、规划措施实施均要服从“公共利益”的要求。需要强调的是，在我国当前的体制下，公共利益与政府利益并不总是一致的，地方政府往往受短期利益、局部利益左右，而放弃长期可持续发展、区域统筹发展的目标。因此，规划作为公共政策框架由政府主张与实施，必须防止将政府利益与公共利益简单、直接地画等号。
科学界定政府与市场的作用
对属于公共政策框架的规划来说，要合理区分政府与市场的关系，该政府主张的一定要管住，该交给市场的一定不要“替人代劳”。
“十二五”土地整治规划分为国家级、省级、地市级、县市级4级进行。总体来看，公共利益与政府利益的区别随着政府级别的降低而不断加大：中央政府往往能够更多地注重公共利益，而地方政府尤其是市县级往往更关注短期利益、局部利益。因此，建议全国层面的规划应进一步加强对地方规划公共属性指标的约束，明确不同层级规划的目标体系，乃至禁止性规则。同时，侧重国家级和县市两级规划，国家级规划起到全局控制作用，县级规划属于实施性规划，应具体且明确。而省级、地级规划可适当简化，起到有所侧重、上传下控的作用即可。
在土地整治实践中，目前突出的问题是政府行为过度，市场动力不足，产权主体意愿被忽略，主要体现在规划由政府制定、项目由政府实施、资金由政府投入，而真正的土地产权主体集体和农户只能被动接受。按说政府如此大包大揽，既出钱又出力，农民和集体应该欣然接受，而事实往往是整出来的地没人种，甚至出现农户阻止项目实施的现象。这一问题的关键在于，政府做好事没有与农户自身的需求相结合，规划的公众参与严重不足。因此，建议合理区分政府与市场在土地整治中的职能定位，规划作为公共政策框架，应该由政府主张，但应真正做到公众参与。而规划实施的整治项目层面应由市场主张，由土地相应的产权主体提出，政府依据规划审查，符合要求的政府投资、市场实施、政府验收与监管，不符合规划一律制止。