全国“二调”成果公布后，显示比此前土地变更调查多出了2 亿亩耕地，其中有8474 万亩耕地位于东北、西北地区的林区、草原及河流湖泊最高洪水位控制线范围内，这部分耕地被称为“不稳定耕地”。在河湖防洪区内，“不稳定耕
地”如何产生与认定？
自然成因：农民耕种需求催化出河
一般而言，受季节和年度降水的影响, 河流、湖泊水位是变化的，为防止地质灾害，水利部门将洪水泛滥可能淹及的地区划为防洪区，其范围主要依据设计的洪水位线或最高洪水位线（以下统称为洪水位线）来划定。而防洪区的土地（河滩地）平坦，土层深厚，土壤水分含量大，土壤质地适中，往往被农民视为优质耕地资源，在自估计没有洪泛风险的年景，于春天就开垦种植庄稼，从而形成了“不稳定耕地”，有时候甚至通过打堤围堰将其形成“稳定耕地”。鄱阳湖、洞庭湖、太湖地区的“圩田”，长江、黄河等河流河道围堤之外的耕地，都是经由“不稳定耕地”打堤围堰来的。
在地处干旱半干旱区的河流防洪区域，土地在洪水期注满水分，供枯水期（旱季）更适应作物生长需要，比其他“不稳定耕地”的产量更高、更稳定。如地处干旱半干旱区的内蒙古杭锦旗“不稳定耕地”总面积为3140 公顷，其中属于河道行洪泄洪区内的耕地面积为2855 公顷，占了90.9%。这部分“不稳定耕地”被当地农民称为“河头地”（下湿地），虽无灌溉排水设施，但可用来种植葵花等生长期较短的作物，葵花平均亩产也能够达到150 斤左右。由于无灌溉成本，其他成本也较低，边际效益较好。因此，农民为了增加耕种面积、获得更多粮食产出和收入，自行将河滩地开垦为耕地，形成新的“不稳定耕地”，并被当地农民和政府认为是优质的耕地后备资源，甚至有将这部分防洪堤外的“不稳定耕地”变为法定耕地的愿望。
现行认定河湖防洪区内“不稳定耕地”方法的利弊
目前，认定河湖防洪区内“不稳定耕地”的方法，就是看这部分耕地是否在现行划定的防洪区内。这样认定的好处，一是能够最大限度地划定河道管理范围，为河湖泄洪蓄洪留下足够的空间；二是可以利用现有防洪区资料进行上图工作，便于操作，降低了人力、物力成本；三是能够响应党中央国务院关于生态文明建设的号召，促进大面积的生态退耕；四是不与其他部门（水利部门等）产生利益冲突，便于工作顺利开展。
然而，自上世纪50 年代起，我国开始了大规模的水利建设，特别是在上游修建了众多大中小型水库，使得多数河流的水文发生了变化，洪水位线均有所下降。如随着黄河上游龙羊峡水库、刘家峡水库的建成运行，黄河水沙条件发生了深刻变化，黄河宁蒙河段洪水的水文特点变为“洪峰低历时长”，黄河内蒙古河道与之前相比明显缩小，杭锦旗段河流水位线下降、河滩地洪涝灾害减少、大部分位于现行河道洪水位线内的河滩地常年无水漫过，这些河滩地在大部分年份中进行耕种都可获得收成。然而，水利部门并没有及时变更洪水位线。按照现行认定办法，这部分原本可以改造利用的较稳定的耕地，被划入“不稳定耕地”，且不得不进行生态退耕，其弊端也是显而易见的。第一，把这些已经耕种且有较高收益的耕地强制进行生态退耕，损害了农民利益；第二，这部分耕地比大多数尚未开发的耕地后备资源的质量还高，如果强制生态退耕，违背了“数量质量并重”的耕地保护政策；第三，这部分耕地即使被强制退耕，农民再次开垦的几率非常大，使“不稳定耕地”认定变得无实际意义。
建议：分类利用河湖防洪区内“不稳定耕地”
笔者认为，水利部门应该“审时度势”，根据下游水文变化，重新划定并及时更新洪水位线。各地土地管理部门在完成“二调”对于“不稳定耕地”的上图工作中，应积极主动与水利部门联系，促进和配合水利部门进行河流湖泊的洪水位线更新工作。土地管理部门应该根据水利部门更新后的洪水位线，科学认定洪湖区内的“不稳定耕地”。同时，还应该摸清“不稳定耕地”在地形、水文、土壤、交通、区位等方面情况，为以后进行土地整治规划和项目设计打下良好基础，以便在认定是可以整治的耕地后，及时进行土地整治，改造限制因素，将其建设成高产稳产田，实现耕地保护的目标。
在此基础上，位于新的洪水位线以内的耕地，应该被认定为真正的不稳定耕地，坚决退耕，发挥其生态功能；而位于新的洪水位线以外的耕地，应该被认定为稳定耕地，鼓励和支持农民进行农田基本建设，改造限制因素，将其建设成高产稳产田，以实现土地资源的高效利用和可持续利用。